WWW.NEW.PDFM.RU
БЕСПЛАТНАЯ  ИНТЕРНЕТ  БИБЛИОТЕКА - Собрание документов
 

Pages:   || 2 | 3 |

«Борщевский Георгий Александрович ТРАНСФОРМАЦИИ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ В УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ ...»

-- [ Страница 1 ] --

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего образования

«Российская академия народного хозяйства и государственной службы при

Президенте Российской Федерации»

ИНСТИТУТ ОБЩЕСТВЕННЫХ НАУК

Кафедра политологии и политического управления

На правах рукописи

Борщевский Георгий Александрович

ТРАНСФОРМАЦИИ ИНСТИТУТА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ В

УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ

Специальность 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени доктора политических наук

Научный консультант:

доктор политических наук, профессор МОРОЗОВА Елена Георгиевна Москва – 2018 Оглавление ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В

УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ

1.1. Концептуализация базовых понятий исследования

1.2. Методология и источниковая база исследования

ГЛАВА 2. ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ И ЗАРУБЕЖНЫЕ КОНЦЕПЦИИ

ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ

ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ

2.1. Подходы к интерпретации взаимосвязей политических изменений и процессов институциональной трансформации государственной службы. 67

2.2. Классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций

ГЛАВА 3. ОПЫТ ФОРМИРОВАНИЯ МОДЕЛЕЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ РАЗЛИЧНЫХ ПОЛИТИЧЕСКИХ СИСТЕМ..... 119

3.1. Модели государственной службы зарубежных стран и политические факторы их институциональной трансформации

3.2. Политические аспекты становления и развития института отечественной государственной службы

ГЛАВА 4. ОСОБЕННОСТИ ТРАНСФОРМАЦИИ ИНСТИТУТА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В УСЛОВИЯХ СОВЕТСКОЙ И

ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ

4.1. Политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы

4.2. Влияние политических изменений в постсоветской России на институциональное состояние государственной службы

ГЛАВА 5. ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ РОССИИ В УСЛОВИЯХ

ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕАЛИЙ СОВРЕМЕННОСТИ

5.1. Проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в России

5.2. Перспективные сценарии политики изменений институциональной модели российской государственной службы

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ЛИТЕРАТУРЫ.......... 251 ПРИЛОЖЕНИЯ

ВВЕДЕНИЕ

Данное исследование посвящено вопросам трансформации института государственной службы в условиях политических изменений в России .

Актуальность темы исследования вызвана тем, что сегодня, в условиях внутренней экономической напряжённости и внешнеполитического давления, повышаются требования к аппарату власти .





Президент России в своих выступлениях неоднократно указывал на то, что низкое качество власти является тормозом на пути реформ в различных сферах общественной жизни.1 Трансформации государственной службы относятся к числу ключевых структурных реформ. К настоящему времени этап правового оформления института государственной службы пройден, и на повестке дня находится вопрос о повышении его эффективности. При этом наблюдается стагнация реформы государственной службы: доверие граждан к институтам власти не повышается, как показывают исследования.2 Причиной может являться недостаточное осознание политическими и административными акторами институциональных особенностей госслужбы. Политическая наука призвана выработать инструментарий, позволяющий обеспечить адекватность реформы государственной бюрократии потребностям современного общества .

Эксперты подчёркивают, что совершенствование данного института должно быть встроено в курс политического руководства страны.3 Но для действенного реформирования необходимо уметь прогнозировать влияние политических факторов на трансформацию института государственной службы. Современная государственная служба должна быть, в первую очередь, инструментом для достижения национальных приоритетов .

Необходимо установить связь между процессами внутри института Послание Президента РФ Федеральному Собранию. 01.03.2018 // Российская газета. 2018. № 46 .

Российское общество и вызовы времени / под ред. М.К. Горшкова. М.: ФНИСЦ РАН, 2017 .

Маслов Д.В., Дмитриев М.Э., Айвазян З.С. Отдельные аспекты трансформации государственного управления: процессы и качество (доклад). М.: Центр стратегических разработок, 2018 .

государственной службы и конечным эффектом для общества от его функционирования. Поиск в этом пространстве имеет как теоретическую, так и практическую ценность .

Система государственной службы является инерционной, ввиду чего изменения в ней происходят замедленно. Политические изменения оказывают определяющее, но далеко не мгновенное, воздействие на свойства государственной службы, чем обосновано включение в горизонт исследования продолжительного временного периода. Важно не только видеть следствия, но и понимать причины изменений, закономерности развития анализируемого института. Современный уровень политической науки позволяет обобщить накопленный эмпирический материал, выявить общие закономерности и выработать на этой основе подходы для решения задач реформирования .

Противодействие системным дисфункциям государственной службы, которые глубоко укоренились, требует понимания факторов, определяющих характеристики института. Неоинституциональная теория позволяет выявить эти факторы, узкие места, «точки роста» и лучшие практики .

Таким образом, изучение трансформаций института государственной службы России в условиях политических изменений является актуальным, что обусловило обращение к данной теме в рамках диссертационного исследования .

Степень научной разработанности темы. К настоящему времени предприняты многочисленные исследования проблем государственной службы .

Трансформации государственной службы исследуются в рамках концепции политико-административного управления (Л.В. Сморгунов, В.С .

Комаровский).1 Подчеркивая решающую роль исполнительной власти и государственной гражданской службы в реализации любых преобразований, Smorgunov L.V. Inclusive Growth and Administrative Reform in the Brics Countries // Public Administration

Issues. 2018. No 5; Комаровский В.С. Формирование национально- государственной идентичности России:

вызовы и риски // Россия и мусульманский мир. 2016. № 9 .

–  –  –

правового подходов. В рамках первого из них (В.Д .

(институционального) Соловьев А.И. Политический лидер в административной среде государственного управления, или “Кто в доме хозяин?” // Полис. 2017. № 2; Шабров О.Ф. Модернизация в эпоху постмодерна // Власть. 2017. № 11;

Пушкарева Г.В. Идейно-ценностный механизм реформирования государственной службы //

Государственное управление (эл. вестник). 2017. № 63; Морозова Е.Г., Фалина А.С. Исполнительная власть:

на стыке политики и администрирования // PolitBook. 2015. № 4 .

Вилков А.А., Воронцов А.С., Понеделков А.В. Политико-административные элиты: генезис, проблемы развития на современном этапе // Известия СарГУ. 2017. № 2; Гаман-Голутвина О.В. Политические элиты как объект исследований в отечественной политической науке // Политическая наука. 2016. № 2 .

Оболонский А.В. Этика публичной сферы и реалии политической жизни. М., 2016; Ирхин Ю.В .

Эффективность современных моделей государственного управления // Социально-гуманитарные знания .

2017. № 3 .

Василенко И.А. Инновационные технологии в процессе российской административной реформы:

возможности и границы использования // Государственный советник. 2015. № 1(9) .

Тимофеева Л.Н. Политическая коммуникативистика // Политическая наука. 2016. № 2 .

Слатинов В.Б. Трансформация приоритетов политического управления государственной гражданской службой России в ситуации режимных изменений: от «реформирования» к «развитию» // Среднерусский вестник общественных наук. 2017. № 3; Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова С.М. Качество и успешность государственных политик и управления. М., 2012 .

Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874;

Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб., 1887 .

Студеникин С.С. Советская государственная служба // Вопросы административного и военноадминистративного права. М., 1948; Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966 .

Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие // Государство и право. 1996. №

6. Старилов Ю.Н. Государственная служба и служебное право. М., 2015 .

Граждан) госслужба понимается как обеспечивающая деятельность при политических лидерах, в рамках второго (Г.В. Атаманчук)2 утверждается, что свобода политиков в принятии решений ограничена ныне нормами закона и влиянием гражданского общества. В этой связи значение административной власти – бюрократии – в планировании, регулировании и организацией общественных процессов стала определяющей .

А.Г. Барабашев, А.В. Оболонский, Ю.А. Нисневич исследуют реформы бюрократии в исторической динамике и делают методологически важный вывод о том, что сопротивление объекта реформирования блокирует их и порождает неадекватность политико-административных систем новым вызовам. 3 Политическому анализу развития государственной службы посвящены лишь три докторских диссертации. Автор наиболее ранней работы В.В .

Воробьев приводит свидетельства отсутствия четкой политики в сфере реформирования государственной службы в постсоветский период, вследствие чего имело место не ее целенаправленное становление, а беспорядочная эволюция советских форм бюрократии.4 С учетом этого вывода в настоящей работе обозначен переход от советской к постсоветской модели бюрократии не как становление нового института, а как реформирование. В работе Х.А. Валеева суть института государственной службы определена как посредничество между обществом и политической властью. 5 В то же время, мы находим спорными ряд позиций данного автора, касающихся приоритетов организационно-правового регулирования госслужбы. В работе В.Б. Слатинова трансформация государственной службы рассматривается как политически обусловленный процесс и элемент Граждан В.Д. Какая модель управления гос. гражданской службой нам нужна? // Власть. 2005. № 12 .

Атаманчук Г.В. Идейно-нравственный потенциал в предупреждении кризисов и повышении эффективности государственного управления // Право и управление. XXI век. 2015. № 1 (34) .

Барабашев А.Г. Эволюция государственной службы в России (2000–2010 гг.). М., 2013; Оболонский А.В .

Очерки истории российско-советской бюрократической номенклатуры // Вопросы государственного и муниципального управления. 2015. № 3; Нисневич Ю.А., Рябов А.В. Постсоветский авторитаризм // Общественные науки и современность. 2017. № 4 .

Воробьев В.В. Государственная служба: проблемы становления и развития: дис. … д.п.н. М., 1999 .

Валеев Х.А. Институт государственной службы РФ: политико-правовое исследование: дис. д.п.н. М., 2011 .

политико-административных реформ.1 Прежний опыт автор характеризует как попытки частичной рационализации, ограниченной поведением политических акторов. Доказывается связь между требованиями к институциональным изменениям государственной службы и динамикой социально-экономического развития .

В.Э. Бойков, А.И. Турчинов, К.О. Магомедов проводят социологические исследования бюрократии, создающие эмпирическую базу для новых работ.2 Предпринимаются попытки (Е.А. Васильева)3 изучить взаимосвязь между частотой и тональностью упоминания о государственной службе в СМИ и электоральными циклами на региональном уровне .

Экономисты обогатили исследования бюрократии институциональным подходом. Так, В.И. Кушлин указывает, что «влияние государства на экономику осуществляется, прежде всего, через механизмы функционирования государственной службы».4 А.В. Клименко, Н.Н. Клищ, В.Н. Южаков, Е.И. Добролюбова изучают механизмы оценки эффективности службы.5 государственной Некоторые их положения применимы в настоящем исследовании .

Ученые-институционалисты создали основы для исследования бюрократии в институциональной структуре общества. Для института государственной службы продуктом деятельности являются производство общественных благ, обеспечение коммуникации власти и общества, участие в выработке и исполнении государственных решений и правоприменение .

Наряду с экономистами (Д. Норт, А.Е. Шаститко, В.Л. Тамбовцев, А.А .

Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политикоадминистративных реформ в постсоветской России: дис. … д.п.н. Курск, 2011 .

Бойков В.Э. Реформа государственной службы: предпосылки проблемы: социологический анализ // Социология власти. 2003. № 1; Турчинов А.И. Кадровая политика и риски консолидации общества // Управление персоналом и интеллектуальными ресурсами в России. 2016. № 6; Магомедов К.О .

Государственное управление и гражданские служащие в предметном поле социологии // Государственная служба. 2017. № 3 .

Vasilieva E., Rubtcova M. A self-awareness of public servants: an introduction in methodology // International Journal of Public Sector Performance Management. 2017. № 1 .

Кушлин В.И., Устенко В.С. Реформирование государственной службы как фактор управления социальноэкономическим развитием (опыт развитых стран) // Современные технологии управления. 2015 № 5 (53) .

Клименко А.В., Клищ Н.Н. Можно ли сэкономить на бюрократии? // Вопросы ГМУ. 2013. № 3; Южаков В.Н., Добролюбова Е.И., Александров О.В., Татаринова Л.Н., Масленникова Е.В. Практика и перспективы развития мер материального стимулирования государственных гражданских служащих. М., 2016 .

Аузан),1 данное направление активно разрабатывают политологи (Д .

Аджемоглу, Дж. Робинсон, В.Я. Гельман, С.В. Патрушев, П.В. Панов, Г.Л .

Купряшин).2 Институционализация может осуществляться в форме создания, эволюции или импорта институтов. Ситуация неэффективного равновесия характеризуется как институциональная ловушка или хреодный эффект (В.М. Полтерович).3 Большое влияние на развитие бюрократии оказывают политические изменения. В рамках контекстного подхода (Р. Даль) определяющим фактором политических изменений считаются социально-экономические условия.4 В цивилизационном подходе (С. Хантингтон) политические изменения выводятся из необходимости согласования позиций различных акторов.5 Представители социологии развития (Т. Парсонс, П. Штомпка) рассматривают политические изменения как переход от традиционного общества к обществу модерна и постмодерна.6 Применительно к бюрократии эти теорию развил Ш. Эйзенштадт.7 Классические теории взаимодействия политики и бюрократии заложены в XIX в. Г. Гегель, предвосхищая теорию рациональной бюрократии, утверждал, что чиновники – это экспертная власть. От политического произвола их должны защищать воля монарха, законы, общественный контроль и собственное правосознание. Полемизируя с Гегелем, К. Маркс указывал, что единственный собственный интерес Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М., 1997; Шастико А.Е. О методологии институциональных исследований // Вопросы экономики. 2016. № 8; Тамбовцев В.Л .

Институты в социологии, политологии и правоведении: взгляд экономиста // Общественные науки и современность. 2015. № 1; Аузан А.А. Развитие и “колея” зависимости // Мировая экономика и международные отношения. 2017. № 10 .

Аджемоглу Д., Робинсон Дж. Почему одни страны богатые, а другие бедные. М., 2016. Гельман В.Я .

Politics versus Policy: технократические ловушки постсоветских реформ // Полития. 2017. № 2; Панов П.В .

Институциональная устойчивость фрагментированых политий // Политическая наука. 2012. № 3; Патрушев С.В., Филиппова Л.Е. Институциональные основания массовой политики: контуры исследования // Политика и наука на перекрестке современности. М., 2016; Купряшин Г.Л. Институциональные ловушки и кризисы государственного управления // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 60 .

Полтерович В.М. Институциональные реформы и гражданская культура // Историческая и социальнообразовательная мысль. 2016. Т. 8. № 2-2 .

Dahl R.A. On Political Equality. New York, 2006 .

Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М., 2004 .

Штомпка П. Социология социальных изменений. М., 1996; Парсонс Т. О социальных системах. М., 2002 .

Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас». 2010. № 6 (74) .

бюрократии состоит в самосохранении, а во всем прочем чиновничество служит правящему классу, т.е. участвует в реальной политике.1 В мировой литературе ХХ – начале ХХI вв. разработаны три концепции государственной службы. Теория рациональной бюрократии М. Вебера и В .

Вильсона основана на разделении функций принятия и исполнения решений (политико-административная дихотомия).2 Идея «безличной» бюрократии подверглась резкой критике в работах М. Крозье.3 К середине ХХ в. стало очевидно, что карьерная бюрократия нерациональна и выступает в качестве самостоятельного политического актора. Попытки повышения рациональности аппарата предприняты сторонниками концепции New Public Management, или государственного менеджмента (У. Нисканен), основанной на включении бюрократии в конкурентную рыночную среду.4 В свою очередь, издержки менеджеризма выявились в ходе реформ, проведенных во многих странах. Критикуя менеджеризм, Б.Г. Питерс указывает, что лишенная этики и идеологии служения бюрократия действует разрушительно для общества .

Им же предложена типология политико-административных моделей.5 В последние годы оформилась неовеберианская концепция, возрождающая идеи рациональной бюрократии с добавлением идей компетенций, мотивации и этики (Public Service Motivation) (Дж. Перри).6 Демократизация привела к появлению парадигмы Good Governance, или общественно-государственного управления,7 основанной на совместном производстве благ государством и обществом (Р. Денхард, К. Политт, С .

Гегель Г. Философия права. М., 2007; Маркс К. К критике Гегелевской философии права. Т. 1. М., 1957 .

Sager F., Rosser C. Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy // Public Administration Review .

2009. No 6 .

Crozier M. Le Phnomne bureaucratique. Public Administration Reviewis: Editions du Seuil, 1963 .

Niskanen W.A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar, 1996 .

Peters B.G. Institutional theory in political science: the new institutionalism. N.Y., 2012 .

Perry J.L. Civil Service Systems and Public Service Motivation. L., 2015 .

Popa M. What do Good Governments actually do? // European Political Science Review. 2017. No 1; Graaf G., Paanakker H. Good Governance: Performance Values and Procedural Values in Conflict // American Review of PA .

2015. № 45; Sjoberg F.M., Mellon J. The Effect of Bureaucratic Responsiveness on Citizen Participation // Public Administration Review. 2017. № 3 .

Осборн, К. Худ).1 Идеи, присущие данной концепции – партнерство, сетевая организация, публичные ценности – активно разрабатываются политологами и в России.2 Усиливается конвергенция между институтами гражданского общества и традиционными структурами управления, одной из которых выступает государственная служба .

Современные российские исследователи пытаются осмыслить феномен бюрократии в условиях политических изменений, но убедительного подхода здесь еще не сформировано.3 То же можно сказать и о концептуализации политических факторов: в имеющихся трудах4 отсутствует фундаментальное определение и исчерпывающая классификация политических факторов. Этот пробел мы стремимся устранить в данной работе .

Таким образом, к настоящему времени вопросы госслужбы прочно вошли в круг политологических исследований и изучаются как элемент политико-административного управления. Доказана политическая обусловленность трансформаций государственной службы и указано, что ее проблемы нельзя изучать изолировано от проблем конкретного общества .

При этом следует констатировать отсутствие инструментария политической оценки связей между развитием бюрократии и результатами ее функционирования, недостаточное использование количественных методов и сопоставительного анализа. Данные аспекты актуализируют проблематику настоящей диссертации .

Объектом выступает институт государственной гражданской службы .

Denhardt J.V., Denhardt R.B. The New Public Service Revisited // Public Administration Review. 2015. № 75;

Pollitt C. Bureaucracies Remember, Post-Bureaucratic Organizations Forget? // Public Administration. 2009. № 87;

Osborne S., Radnor Z., Strokosch K. Co-Production and the Co-Creation of Value in Public Services // Public

Management Review. 2016. № 18; Hood C., Dixon R. A Government that Worked Better and Cost Less? Oxford:

University Press, 2015 .

Сморгунов Л.В., Шерстобитов А.С. Политические сети. М., 2014; Михайлова О.В. Сети в политике и государственном управлении. М., 2013; Мирошниченко И.В. Краудсорсинговая деятельность в публичной политике: новые возможности гражданского общества // Политэкс. 2012. №3; Публичные ценности, кадровая политика и политико-административные процессы / под ред. Л В. Сморгунова, А.В. Волковой. М., 2014 .

Дама И. Проблема бюрократии в условиях политических изменений в постсоветской России:

концептологический подход: дис. … к.п.н. Р-н/Д., 2015 .

Шульман Е.М. Политические условия и факторы трансформации законотворческого процесса в современной России: дис. … к.п.н. М., 2013 .

Предмет: трансформации (реформирование, развитие) государственной гражданской службы (бюрократии) России в условиях политических изменений .

Цель исследования состоит в рассмотрении процессов институциональной трансформации государственной службы, влияния на них политических изменений, разработке методологических подходов к реформированию отечественной бюрократии, а также разработке сценариев изменений института государственной гражданской службы в России .

Для достижения цели предусмотрено решение следующих задач:

1) осуществить концептуализацию базовых понятий исследования;

2) систематизировать источники и предложить методологию исследования;

3) обобщить интерпретации взаимосвязей политических изменений и процессов трансформации госслужбы в отечественной и мировой литературе;

4) изучить классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций;

5) проанализировать модели государственной службы зарубежных стран и политические факторы их институциональной трансформации;

6) выявить политические факторы становления и развития института отечественной государственной службы;

7) рассмотреть политические факторы институциональной трансформации советской государственной службы;

8) охарактеризовать влияние политических изменений в постсоветской России на институциональное состояние государственной службы;

9) сформулировать проблемы и противоречия стратегического курса трансформации института государственной службы в России;

10) выработать перспективные сценарии политики изменений институциональной модели российской государственной службы .

Гипотеза. Исследования последних десятилетий убедительно говорят о наличии тесной взаимосвязи между происходящими в мире политическими изменениями и трансформациями, переживаемыми, начиная с последней трети XX века, институтом государственной службы. В этой связи представляется важным выяснить, как политические изменения влияют на состояние и развитие государственной службы, каков эффект влияния института государственной службы России на общественно-политические процессы в отечественном социуме .

Мы предполагаем, что происходящие политические процессы не пока способствуют снижению институциональной автономии государственной службы, а, скорее, поддерживают состояние неэффективного равновесия в ее реформировании. Выход госслужбы из институциональной ловушки возможен, по мысли автора, посредством конвергенции с теми публичными акторами, которые так же, как и госслужба, заняты различными видами деятельности по производству общественных благ .

Научная новизна исследования выражается в следующих результатах:

1. Диагностировано, что действующее российское законодательство регулирует госслужбу как вид деятельности, а не как публичный институт, что затрудняет реформирование. Выработаны меры по приведению правовых норм в соответствии с научными требованиями к общественным институтам .

2. Разработан политический индекс развития государственной службы, позволяющий количественно оценить динамику официальных программных заявлений политических лидеров, посвященных бюрократии. Выявлена устойчивая взаимосвязь данного индекса с интенсивностью реформ госслужбы, демонстрирующая зависимость реформ от изменений в политическом дискурсе .

3. Сформулированы институциональные характеристики государственной службы и осуществлена концептуализация этапов ее институционализации в виде целостной циклической модели, позволяющей исследовать данный процесс в условиях различных политических и правовых систем .

4. Введена и апробирована новая политико-ретроспективная модель государственной службы, описывающая трансформации данного института через изменение культурных ценностей, политических приоритетов общества и организационно-правовых основ функционирования бюрократии на различных этапах ее трансформации .

5. Доказано наличие эмпирической взаимосвязи между трансформациями госслужбы и политическими изменениями в обществе, происходящим под влиянием социально-экономических процессов. Данная связь проявляется во всех странах, но везде с учетом влияния национальной политической культуры .

6. Классифицированы политические факторы, воздействующие на развитие института государственной службы, и предложен способ оценки их влияния на различных этапах политического цикла .

7. Обосновано утверждение о преемственности развития государственного аппарата в советский и современный период, актуализирующее целесообразность политологического изучения принципов и механизмов функционирования советской государственной службы .

8. Впервые изучена динамика развития российской государственной службы на фоне политических изменений последних четырех десятилетий, включая трансформацию органов политического управления бюрократией, концептуальные документы по развитию государственной службы, качественные и количественные изменения ее кадрового состава .

9. В качестве решения проблемы зависимости института бюрократии от траектории неэффективного развития постулирована необходимость перехода к новому инклюзивному институту – публичной службе, который призван объединить в себе существующие структуры по производству общественных благ (гражданская и муниципальная служба, бюджетный и некоммерческий сектор). Это согласуется с парадигмой общественногосударственного управления .

10. Установлено, что реформа государственной службы мало согласуется с другими реформами. Ее запаздывание блокирует изменения в других сферах и тормозит развитие страны. Спрогнозированы сценарии дальнейшей трансформации российской государственной службы с учетом факторов стабильности внутриполитической системы, тенденций регуляторной политики, ориентации элит на изменения и внешнеполитических процессов .

Теоретическая значимость исследования состоит в формулировании требований к реформе бюрократии, ее ограничений и критериев эффективности, развитии неоинституциональной методологии исследования политико-административных процессов, формулировании институциональных особенностей государственной бюрократии .

Исследование вносит определенный теоретический вклад в развитие политической науки посредством интерпретации процессов институциональных изменений в системе государственной службы и выявления несоответствия правовых рамок российской государственной службы критериям общественного института .

Практическая значимость исследования заключается в возможности использования собранных и описанных эмпирических данных для дальнейшего изучения процессов трансформации государственной службы, а также новых методик изучения и оценки влияния политических факторов на развитие государственной службы. Исследование ориентировано на создание эмпирического инструментария для изучения трансформаций государственной службы в условиях политических изменений. Выводы и рекомендации могут быть использованы в ходе подготовки проектов правовых актов, мероприятий стратегического планирования и в прикладном политическом анализе, а также для подготовки и профессионального развития руководителей и специалистов в сфере государственной службы и политического управления в России .

Методология и методы исследования. Исследование базируется, главным образом, на методологии неоинституционализма и факторном анализе .

Институциональный подход является важным методологическим основанием диссертации. Теоретические начала институционализма состоят в исследовании деятельности общественных групп и объяснении их поведения институциональными нормами. Применение институционального подхода обусловлено тем, что он позволяет рассматривать госслужбу одновременно как систему, процесс, совокупность функций, коллективное действие, социальную организацию, политического актора и элемент дискурса .

В исследовании задействован ряд направлений нового институционализма: нормативный, структурный, международный, эмпирический, а также организационный, тяготеющий к феноменологии и символическому интеракционизму, и дискурсивный, связанный с теориями постмодернизма .

Предложен политический индекс развития государственной службы, расчет которого построен на анализе интерпретаций роли и функций государственной службы на разных этапах ее реформирования. Проведен контент-анализ текстов выступлений руководителей страны, содержащих критику бюрократии либо предложения по ее оптимизации. Ставилась задача выяснить, какие именно проблемы бюрократии привлекали внимание лидеров и как их высказывания корреспондировали с реальными изменениями .

Использование интент-анализа позволяет выявлять скрытый смысл высказываний, который влияет на дискурс.1 Таким образом, получено знание Радина Н. К., Кудрявцева Е. Н. Референциальные объекты в структуре интент-анализа онлайнкомментирования политических новостей // Вестник РФФИ. 2018. № 1 .

о связи между политическими импульсами и реальной управленческой практикой с применением семиотических методов анализа политического дискурса.1 Факторный анализ связан с применением количественных методов и еще недостаточно распространен в отечественной политической науке. В рамках настоящего исследования предпринята классификация политических факторов, влияющих на трансформации института государственной службы, и попытка оценить значение каждого фактора с применением метода главных компонент, регрессионно-корреляционного анализа, методов математической статистики. Политические факторы трансформации института государственной службы увязаны с известными элементами институционального дискурса (социальная миссия института, нормативная модель, система базовых ценностей, прецедентные тексты, дискурсивные формулы и т.д.).2 Кадровые и правовые трансформации бюрократии описаны в количественном виде с помощью расчета административного индекса реформирования государственной службы. Данный индекс отражает социально-демографические характеристики госслужащих, расходы на бюрократию, объем реализуемых ей полномочий .

Важным методологическим основанием исследования является рассмотрение внешнего для института бюрократии социальноэкономического контекста. Изучены такие политические факторы, влияющие на реформу бюрократии, как планирование и уровень эффективности управления, совокупность которых составляет индекс социальноэкономического развития .

Системный подход в политологических исследованиях основан на рассмотрении социальных систем как совокупности взаимосвязанных элементов, качества которых не сводимы к сумме составляющих элементов .

Оценка институциональных трансформаций государственной службы от Ильин М.В. Методологический вызов. Как вообразить еще не познанное? // Метод. 2016. № 6 .

Кузнецов А.М. «Новый институционализм»: Взгляд через призму дискурсивного анализа. В сб.: МЕТОД:

Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин / под ред. М.В. Ильина. М., 2014 .

советского периода к современности построена на изучении степени согласованности политических, социально-экономических и административных факторов. Структурно-функциональный подход связан с изучением внутренней организации и функций института государственной службы .

Кроме того, применяется ряд специальных методов, которые предполагают анализ конкретных политических ситуаций; сравнительноисторический метод, интерпретацию документов и вторичный анализ социологических данных .

Положения, выносимые на защиту .

1. В российском законодательстве наблюдается несоответствие понятия государственной службы критериям общественного института, что затрудняет ее институционализацию. Мы определяем государственную службу как институт, деятельность которого направлена на удовлетворение потребности общества в исполнении политических решений во всех отраслях на высоком профессиональном уровне. Предложен перечень задач бюрократии, соответствующих целям публичной политики, каждой из них соответствует латентная задача, отражающая собственные интересы бюрократии .

2. Предложен политический индекс развития госслужбы, основанный на изучении программных высказываний политических лидеров. На массиве данных, собранных за четыре десятилетия, выявлено наличие эмпирической взаимосвязи между политическими циклами и этапами реформирования бюрократии. Доказано, что институт госслужбы реагирует на изменения в политическом дискурсе: проявления политического внимания к бюрократии сопровождаются повышением качества ее функционирования. Вместе с тем, проблемы госслужбы интересуют политических лидеров лишь в контексте борьбы элит, служат поводом для критики предыдущего руководства и элементом предвыборной риторики. В высказываниях лидеров с полярной идеологией присутствует общая идея о необходимости постепенного замещения бюрократии структурами гражданского общества. Практическая имплементация этого намерения, однако, наталкивается на парадокс лояльности: даже демократически избранные лидеры в своей кадровой политике ориентируются политический патронат, а не подотчетность бюрократии общественности. В результате, чем слабее в обществе демократическое представительство, тем теснее связь политиков и бюрократов .

3. В силу эффекта запаздывающих новаций и высокой ригидности бюрократии изучать ее трансформации на фоне политических изменений целесообразно лишь в длительной динамике. Для этого разработана циклическая модель институционализации, представляющая в концептуальном единстве этапы формирования институциональной структуры общества, переговорного процесса, институционального выбора, формирования институциональных норм и институциональных эффектов .

Указанная модель позволяет оценить степень соответствия между внутренними процессами в бюрократической системе и способностью данной системы осуществлять приоритеты политического руководства в различных сферах государственного управления .

4. Предложена политико-ретроспективная модель государственной службы, элементами которой являются: общественные ценности, приоритеты политического руководства и организационно-правовые рамки органов власти. Если культурные ценности определяются национальной спецификой, то политические приоритеты и организационно-правовые рамки зависят от исторического этапа, в котором находится общество, и уровня экономического развития. Таким образом, модель бюрократии уникальна в каждой стране и в каждый рассматриваемый период, однако на сопоставимых стадиях развития наблюдается близость моделей государственной службы .

5 .

Рассмотрены модели государственной службы ряда англосаксонских, континентально-европейских и постсоветских стран. Государства «новой Европы», последовательно и радикально проводящие разгосударствление, не демонстрируют успехов в экономической и социальной политике, а Китай и ряд постсоветских стран - например, Казахстан - разумно сочетают традиции с модернизацией. Выявлены «точки роста» для России: программно-целевое планирование развития госслужбы; централизованная система политического управления кадрами; активное этическое регулирование; проведение кадровой политики в масштабах всего публичного сектора, а не только органов власти .

6. Предложено определять политической фактор как условие, отражающее особенности политической системы, подлежащее наблюдению, измерению и использованию для описания характеристик общества. К числу политических факторов институциональной трансформации бюрократии мы относим: программные выступления политических лидеров; государственное планирование; систему предписаний, политические ценности и правовые нормы; кадровую политику; механизм оценки эффективности управления .

7. На основании изучения корпуса архивных данных, выявленных автором и впервые введенных в научный оборот, доказано, что аппарат советской государственной службы был эффективен в достижении политических приоритетов. Проблема профессионализма существовала в советский период на уровне высшего политического руководства, а не чиновничества. С распадом СССР российская бюрократия стала сочетать в себе худшие черты советского (политический патронат, закрытость, административный нажим) и рыночного (имущественное расслоение, ориентация на обслуживание элит, слабость морали) типов. Эти факторы необходимо учитывать при ее реформировании .

8. Развитие госслужбы не встроено в общий контекст структурных реформ постсоветского периода. Оно попало в область институциональной ловушки, так как интересам влиятельных акторов отвечает сохранение бюрократии в состоянии, стимулирующем извлечение ренты. Развитие законодательства не положило конец патрон-клиентским практикам. Чем больше времени проходит с начала политического транзита, тем к большим политическим издержкам приводит незавершенная реформа. В настоящее время в рамках политики авторитарной модернизации проводятся умеренные технократические реформы. Национальный лидер вынужден в ходе их опираться на бюрократию, которая приобрела черты политического актора в вертикали власти, но не получила импульса для повышения своей эффективности. Это усиливает недоверие общества к власти в целом;

легитимность концентрируется на уровне первого лица, а весь госаппарат воспринимается гражданами как его антагонист .

9. В ситуации санкций и режимных изменений озвученная президентом в Послании Федеральному собранию 2018 г. установка на экономический рост, может быть реализована силами бюрократии лишь экстенсивными мерами и с высокими издержками. Комплексное решение этой проблемы состоит в создании инклюзивного (Д. Аджемоглу, Дж. Робинсон) института публичной службы, объединяющего работников органов власти и местного самоуправления, бюджетных и некоммерческих организаций .

Обоснованы принципы построения института публичной службы:

партнёрство государства со структурами гражданского общества; ориентация его деятельности на ценности служения и высокие этические стандарты;

производство общественных благ как цель государственного управления;

сетевая организация, предполагающая сочетание штатных служащих с привлечением экспертов и волонтеров. Принципы основаны на конвергенции неовеберианской теории, менеджмента и общественно-государственного управления. В деятельности публичной службы необходимо преодолевать наметившуюся тенденцию к превалированию над стратегическим управлением «управления по поручениям», формируемым по итогам заседаний общественных советов и комиссией при политических лидерах .

10. Предложены сценарии дальнейшей трансформации: оптимальный – включение реформы госслужбы в число политических задач верхнего уровня; нейтральный – модернизация технологий без повышения эффективности кадровой системы; негативный – отказ от курса на модернизацию госуправления. Специфика бюрократии заключается в том, что она выступает в качестве и субъекта, и объекта реформирования, поэтому попытки игнорировать рефлексии бюрократии вызывают саботаж с ее стороны. В качестве факторов успеха реформы видятся ее встраивание в стратегический курс президента и поиск сторонников внутри системы .

Следует привести систему оценки органов власти и служащих, начиная с высших руководителей, в зависимость от достижения общественно значимых результатов их работы .

Достоверность результатов обеспечивается:

использованием правовых актов и аналитических материалов;

введением 200 архивных источников в научный оборот;

привлечением материалов официальной статистики, ряд из которых ранее не публиковались;

учетом результатов исследовательских работ, в том числе 16 НИР, проведённых при личном участии автора;

использованием материалов политических кампаний и партий;

использованием мемуаров и периодических изданий;

использованием выводов диссертации в учебных курсах и в экспертной работе государственных органов, включая участие в антикоррупционной экспертизе правовых актов, совершенствовании требований к должностям гражданской службы и подготовке Стратегии социально-экономического развития России до 2030 г.;

докладами на 33 международных и 35 всероссийских конференциях;

публикацией более 150 работ, включая статьи ВАК, монографии и учебники .

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения, 5 глав и 10 параграфов, заключения, списка литературы, приложений .

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ

ИССЛЕДОВАНИЯ ИНСТИТУТА ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В

УСЛОВИЯХ ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ

1.1. Концептуализация базовых понятий исследования Категориальный аппарат является важным элементом каждого исследования. Особенно важна концептуализация категорий и понятий в исследованиях, область которых не имеет универсального и неизменного содержания, как например, государственная служба. В таких исследованиях многое зависит от того, каким значением наполнено то или иное понятие .

Необходимость исследования трансформаций института государственной службы на значительном промежутке времени, на котором происходили существенные политические изменения, требует четкого и единообразного применения понятий, так как разночтения могут отразиться на корректности применения методологии и точности полученных выводов .

Разработку категориального аппарата исследования начнем с базовой категории политического. Обобщая положения широко известных теоретических подходов (субстанционального, институционального, социологического, телеологического, консенсусного и конфронтационного), можно сделать вывод, что категория политического: 1) связана с феноменом власти и управления в обществе, 2) направлена на удовлетворение в той или иной форме потребностей, целей и интересов и 3) реализуется в деятельности людей, социальных групп, институтов .

В зарубежной практике используются близкие, но не синонимичные понятия polity, politics и policy. Первое определяется как совокупность институтов, формирующих государственное устройство общества. Второе означает сферу общественного выбора, т.е. пространство публичной политики, а третье – совокупность мероприятий, направленных на достижение политических приоритетов.1 Широко употребляется выражение programs and policies, обозначающее нормативное закрепление приоритетов Considine M. Making Public Policy. Ney York: Polity Press, 2005 .

государственной политики в программных документах, предназначенных для исполнения конкретными ведомствами .

Вопрос о соотношении понятий политики и управления и, в частности, политической власти и государственного управления является предметом давней научной дискуссии, не законченной до сих пор. Детальное рассмотрение данной дискуссии выходит за рамки настоящего исследования .

Разделение функций принятия решений и их исполнения (политикоадминистративная дихотомия) лежало в основе классических концепций, но к настоящему времени граница здесь стирается.1 Политическая природа государственного управления обусловлена тем, что цели и направления для системы управления задают политические институты .

Понятие управления шире понятия власти, так как оно подразумевает любое целенаправленное субъект–объектное взаимодействие и может присутствовать не только в социальных системах, но и в технических. Власть же реализуется только в обществе, при этом политическая власть требует наличия политически организованного общества. Власть связана с набором общественных ценностей, целей управления, и основанной на них идеологией. Существование форм общественной организации до появления политической власти указывает на первичность самоорганизации по отношению к политической организации .

Политическая власть зависит от свойств конкретного общества, т.к. она предполагает постоянную реакцию политических субъектов на обратную связь, поступающую от общества, и соответствующую подстройку системы управления. Политическая власть не исчерпывает политические функции государства, т.к. в его структуре находятся также не имеющие властного характера механизмы обратной и горизонтальных связей .

Ряд авторитетных исследователей (Х. Арендт, Ю. Хабермас, М. Фуко, Э. Гидденс) указывают на то, что особенностью власти в обществе является Рац М.В., Котельникова С.И. Власть или управление? // Полит. концептология. 2015. № 3. С. 29-68 .

Шабров О.Ф. Политическая модернизация России: точки согласия и дискуссии. В сб.: Модернизация и политическое развитие России. М.: Проспект, 2012. С. 5-16 .

ее коммуникативный характер; это означает, что политическая власть реализуется как результат убеждения. Таким образом, в современных условиях политическая власть воспринимается не как воплощение господства одной части общества над другими, а как следствие некоторого компромисса между ними. Самоорганизующееся общество выступает по отношению к политической системе как система высшего порядка .

Политическая подсистема общества охватывает такие его элементы, как организация политической власти, взаимоотношения между государством и гражданским обществом, политические процессы, институты власти, политическое участие и пр .

Государство понимается как центральное звено политической системы общества; оно связано с функционированием ряда институтов, порождающих и воплощающих в себе политическую власть. В свою очередь, механизмы самоорганизации воплощает в себе гражданское общество. Тип общества можно определить по характеру взаимоотношений государства и гражданского общества, т.е. сочетанием управления и самоорганизации .

Первичный элемент общества и государства – это человек. Поэтому взаимодействие государства и гражданского общества характеризует специфику самоидентификации человека в обществе, что видно даже на терминологическом уровне. Так, наш термин «государство» и производные от него зачастую переводятся на иностранные языки не как state (государство как территория), а как nation (государство-нация) или public (общество) .

Государство может изменять характер взаимодействия с гражданским обществом, однако существующий в обществе тип самоидентификации людей лимитирует возможность подобных изменений. Иными словами, инициативы, исходящие от государства, могут быть реализованы лишь при условии, что общество способно правильно их воспринять. Государственная политика, таким образом, может быть определена как результат взаимодействия государства и гражданского общества, сформулированный Арендт Х. Между прошлым и будущим: восемь упражнений в политической мысли. М.: Наука, 2014 .

в виде набора приоритетов по ключевым направлениям развития общества на определенную перспективу. В свою очередь, под государственной отраслевой политикой профессор С.С. Сулакшин предлагает понимать властную и административно-управленческую практику в установленной сфере ответственности и целеполагания.1 В свою очередь, государственное управление есть совокупность институтов, механизмов и мер по реализации государственной политики .

Сущность государственного управления определяется универсальными функциями, такими как: планирование (например, разработка программ);

организация (создание и функционирование органов власти); контроль (включая надзор и аудит); мотивация (например, нормотворчество);

координация (взаимодействие с институтами общества).2 Важно подчеркнуть, что все эти функции вторичны по отношению к ключевой функции, состоящей в сохранении и развитии самоуправляемой системы общества, увеличении внутреннего разнообразия ее элементов и адаптивных свойств по отношению к внешнему окружению. Из этого следует, что собственные цели системы госуправления являются вторичными по отношению к сохранению жизнеспособности общества в целом .

Существует большой ряд определений государственного управления, согласно которым оно является: областью знаний, специальным видом деятельности, набором технологий, группой людей, совокупностью общественных отношений и т.д. Зарубежная практика также предлагает широкий спектр подходов. Термином Public Policy обозначается процесс принятия государственных решений, который в демократических странах происходит открыто (публичная политика). В противоположность ему классиками школы государственного управления употреблялся термин Public Administration – управление как администрирование, исполнение решений .

Сулакшин С.С. Национальная идея России. Программа действий (постановка задачи) // Проблемный анализ и государственно-управленческое проектирование. 2009. Т. 2. № 5. 2009. С.60–80 .

Друкер П. Задачи менеджмента в XXI веке. М.: Вильямс, 2007. С. 272 .

Впоследствии появился термин Public Management для обозначения функций государства как участника конкурентного рынка услуг, по аналогии с менеджментом фирм – деятельностью по извлечению прибыли. Наконец, в последние годы получило широкое употребление понятие Governance, которое имеет безличный оттенок и переводится ка «руководство» или «правление». В этом проявляется отказ от противопоставления власти и управления в современном открытом демократическом обществе .

Наиболее очевидно взаимовлияние политики и управления проявляется управления.1 в концепции политико-административного Политикоадминистративное управление определяется как совокупность устойчивых отношений и связей в системе исполнительной власти, в ее взаимодействии с центрами принятия политических решений, с одной стороны, и с институтами гражданского общества, с другой .

Если политическая система является подсистемой общественной системы, то политико-административная система является подсистемой политической системы. Элементами политико-административных систем являются: функциональное представительство интересов, нормотворчество и государственная служба. В политической науке государственная служба правомерно считается организационным ядром любой политикосистемы.2 административной Процесс развития общества можно обозначить как онтогенез, а развитие институтов общества, в частности бюрократии, – как филогенез. Взаимодействие политико-административной системы с внешней средой может носить механический (слабая реакция на обратные связи); адаптивный (реакция только на отрицательную обратную связь) или креативный (положительные обратные связи) характер .

Представляет интерес категория политических изменений. Теория изменений наиболее полно разработана в диалектической логике. Любые

Политико-административное управление: учебник /под ред. В.С. Комаровского, Л.В. Сморгунова. М.:

РАГС, 2004. С. 112 .

Слатинов В.Б. Реформирование государственной гражданской службы России в условиях распространения концепции «новой публичности»: проблемы и ограничения // Среднерусский вестник общественных наук .

2016. Т. 11. № 3. С. 61-68 .

изменения, в том числе политические, имеют причиной несоответствие текущего и желательного состояний некоторой системы. Принцип развития предполагает закономерное изменение любых объектов, поступательное движение от низших форм к высшим. Закон единства и борьбы противоположностей указывает на переход объектов в новое качество в ходе из развития. Наконец, законом перехода количественных изменений в качественные описывается скачкообразность качественных изменений и эволюционно-поступательный характер количественных .

Управление изменениями изучается теорией менеджмента. Речь идет о технологиях преодоления сопротивления изменениям, методологии управления изменениями, алгоритме проведения изменений и т.д. Все эти наработки направлены на повышение эффективности управления организациями коммерческого и публичного сектора.1 В политической науке также есть множество теорий изменений .

Например, А.А. Дегтярев определяет политические изменения как трансформацию политических институтов, связанную с изменениями в балансе социальных акторов и расстановкой политических сил, обусловленную экономическими, социальными и иными факторами. 2 Политические изменения могут быть вызваны как внешним социальноэкономическим контекстом (господствующей общественно-экономической формацией, в терминах марксизма), так и цивилизационными (культурными, ментальными) особенностями общества.3 Типами политических изменений являются революции, реформы, модернизация, политические кризисы и восстания, конфликты, сотрудничество, прямые политические действия и избирательные кампании .

Есть тенденция подразделять изменения на революционные и эволюционные. Эволюционные изменения направлены на повышение эффективности существующей системы при сохранении основополагающих Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. 3-е изд. М.: Вильямс, 2007. С. 672 .

Дегтярев А.А. Прикладной политический анализ. М.: МГИМО-Университет, 2010 .

Хантингтон С. Политический порядок в меняющихся обществах. М.: Прогресс-Традиция, 2004. С. 240 .

принципов, а революционные, в теории, призваны разрушить существующую систему и сформировать принципиально новую, с иными характеристиками .

Однако этого не происходит. С одной стороны, эволюционные изменения, накапливаясь, постепенно изменяют систему до неузнаваемости .

Например, политическая система СССР при его образовании и при его распаде была совершенно различной, несмотря на то, что основополагающие принципы государственного устройства, вроде бы, оставались неизменными .

С другой стороны, социально-политические системы слишком сложны и высокоорганизованы, чтобы их можно было создать или разрушить извне не на бумаге, а на деле. Например, Октябрьская революция 1917 г. ставила целью полное разрушение буржуазного правительственного аппарата .

Однако уже в начале 1920-х гг. В.И. Ленин отмечал, что все вновь созданные народные комиссариаты больше чем наполовину укомплектованы бывшими царскими чиновниками.1 Аналогичным образом, и после 1991 г. смена советского строя капиталистическим не привела к автоматическому изменению практик государственного управления: они эволюционируют, сплетаясь с новыми политическими реалиями, и часто неизменны по сей день .

Таким образом, на наш взгляд, противопоставление революционных и эволюционных политических изменений не применимо к политикоадминистративным системам. Инертность таких систем способствует сохранению ими основополагающих принципов еще долгое время после любых радикальных изменений. Наличие сильной самоорганизации позволяет административно-политической системе сохранять свои системные свойства в условиях революций и кризисов .

Из сказанного следует, что нельзя завышать ожидания от революции и преуменьшать фактор реформ. Понятие реформы нельзя сводить к поверхностным изменениям, изменению формы .

Целесообразно понимать реформу как основной тип модернизации политико-административных систем, связанный с общим контекстом Ленин В.И. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 45. М.: Политиздат, 1970. С. 383 .

политических изменений в обществе. Академик РАН В.М. Полтерович определяет реформу как целенаправленный процесс институциональных изменений, характеризующихся наличием агентов, траектории, стратегии, начальных условий, ресурсов и внешних факторов.1 Любая реформа имеет целенаправленный характер; цель реформ заключается в приведении политико-административной системы (в частности, государственной службы) в соответствие с той моделью, которую политическое руководство считает оптимальной для достижения своих целей. Следовательно, реформой предлагается считать любые целенаправленные изменения в обществе, инициированные или санкционированные политическим руководством .

Универсальные ограничения при проведении реформ связаны:

во-первых, с неправильной или нечеткой постановкой цели, когда реформа изначально направлена, условно говоря, «не туда, куда нужно»;

во-вторых, с отклонениями в ходе реализации реформы от изначально поставленных целей, т.е. когда реформа идет не так, как было задумано .

Предлагается классифицировать реформы по цели на радикальные, направленные на изменение системных характеристик объекта реформирования, и технические, направленные на изменение отдельных элементов объекта, не затрагивающих системные характеристики .

Радикальная реформа может привести к смене, коренному перелому основополагающих процессов, принципов и традиций системы и получению принципиально нового объекта. Однако самоорганизующаяся общественная система сопротивляется радикальным реформам, и примеров успешных радикальных реформ немного. На практике радикальная реформа обычно распадается на ряд технических реформ. В свою очередь, последовательные технические реформы могут привести к изменению системных Полтерович В.М. Проектирование реформ: как искать промежуточные институты // Montenegrin Journal of Economics. 2012. Vol. 8. № 2. P. 25-44 .

характеристик и получению принципиально новой системы (здесь видно действие закона перехода количественных изменений в качественные) .

По последствиям предлагается подразделять реформы на эффективные и неэффективные. В результате эффективной реформы объект реформирования приобретает новые качества, соответствующие потребностям политической системы и общества в целом и способствующие их успешному развитию. Это общее определение призвано подчеркнуть, что эффективность любой реформы находится вне объекта реформирования .

Он служит инструментом для изменений в системе более высокого уровня .

Ввиду известной теории ограниченной рациональности (Г. Саймон) 1, реформы в обществе (трансформации институтов) никогда не приводят к изначально поставленным целям и могут лишь приближаться к ним. Если цели реформы не достигнуты, но ретроспективный анализ покажет, что функционирование института в целом улучшилось, то реформу можно признать эффективной. К повышению эффективности института могут привести не только внешние управленческие воздействия на него, но и внутренние силы самоорганизации .

Проведение реформ в обществе является постоянным процессом, обозначаемым термином реформирование. В то время как отдельные управленческие импульсы по реформированию государственной службы являются дискретными, все эти импульсы в совокупности составляют непрерывный процесс реформирования, который не может быть закончен и остановлен до тех пор, пока существует общественное явление .

Существует бесконечное разнообразие потенциально существующих управленческих решений, но они выражают возможность практической реализации в каждый момент времени лишь одного, единственного решения .

В сложной социально-экономической системе в каждый момент действует бесконечное множество факторов, которое должно быть сведено к конечному ряду альтернатив, из которых выбирается единственное решение .

Саймон Г. Науки об искусственном. М.: Наука, 1972 .

Группировка альтернатив, их ранжирование и выбор должны производиться не волюнтаристским порядком, а с использованием современных научных методов. «Цена» ошибки в государственном управлении бывает очень высокой, что оправдывает затраты на выработку управленческого решения .

С понятием реформы связано понятие трансформации (от лат .

transformatio – превращение). В настоящем исследовании мы понимаем категории «развитие», «реформирование», «институциональные изменения»

и «трансформация» как синонимы. Существующий уровень развития теоретических знаний не дает оснований для проведения между названными категориями сколько-нибудь существенных содержательных различий .

Другой важной категорией исследования является эффективность .

Понятие эффективности пришло из экономической науки, где оно отражало соотношение выгод и издержек. Со временем это понятие проникло и в другие общественные науки, в которых получило свои интерпретации .

В рамках классической школы управления эффективность понималась как синоним рациональной бюрократии, т.е. управления, отделенного от политики. В 1930-е гг. экономический кризис в западных странах привел к повышению внимания к экономическим факторам управления. Л.Д. Уайт сформулировал в тот период, что эффективность – это наиболее рациональное распоряжение ресурсами.1 Было указано, в том числе, на необходимость эффективного распоряжения кадровыми ресурсами .

В дальнейшем выделилось понятие результативности, которое сконцентрировало экономический подход в государственном управлении .

Понятие эффективности стало отражать более широкий контекст проблем управления. В англоязычных источниках в настоящее время финансовая эффективность определяется термином efficiency. Общая, в т.ч. социальная эффективность описывается словом effectiveness. Также используется термин performance, который обозначает результативность некой деятельности .

Уайт Л.Д. Введение в науку государственного управления. Заметки по теории организации, В сб.:

Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда .

М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 105–117 .

Результативность стала основой самостоятельного направления исследований, известного как управление по результатам, и являющегося управления.1 частью школы нового государственного Для данного направления характерно широкое применение квалиметрических (количественных) шкал, основанных на разработке плановых показателей (индикаторов), с которыми сравниваются достигнутые результаты.2 П. Хейне писал, что эффективность - всегда оценочная категория, ибо она связана с отношением результата к ценности затрат.3 Термин «социальная эффективность» по своему содержанию более широкий и более абстрактный, чем экономическая эффективность или результативность. По мнению Г.Дж. Фредериксона, он означает не только экономичное и точное исполнение государственным аппаратом своих функций, но и создание ситуации, при которой граждане имеют возможность влиять на управление для решения своих проблем. В стремлении придать термину более практическое понимание, ряд зарубежных авторов отождествили его с качеством и объемом предоставленных населению государственных услуг. Отечественные авторы предостерегают против жесткого противопоставления экономической и социальной эффективности и указывают на то, что никакая эффективность невозможна без действенного контроля за соблюдением правил и норм. 4 Профессор Г.В. Атаманчук предлагает выделять три уровня социальной эффективности управления: общая; специальная и конкретная. 5 Частным случаем социальной эффективности является политическая эффективность – способность системы управления согласовать интересы всех социальных групп и слоев, сохранить стабильность в обществе .

Hatton M.J., Schroeder K. Results-based management: friend or foe? // Development in Practice. 2007 (Jun.). Vol .

17. No. 3. P. 426–432 .

Мэннинг Н. Реформа государственного управления. М.: Весь Мир, 2003. С. 78 .

Хейне П. Экономический образ мышления М.: Дело, Catallaxy, 1993. С. 169 .

Гаман-Голутвина О.В., Сморгунов Л.В., Соловьев А.И., Туровский Р.Ф. Эффективность государственного управления, компетентность государства: ежегодный доклад. М.: ИНОП, 2009 .

Атаманчук Г.В. Управление как фактор развития. Размышления об управленческой деятельности. М.:

Экономика, 2002. С. 537 .

В развитых странах происходит отход от инструментального понимания эффективности как синонима экономичности в пользу понимания эффективности в категориях открытости, подотчетности и устойчивого развития. Тем не менее, при любом подходе эффективность управления нуждается в оценке. Важной современной тенденцией является понимание того, что эффективность государственного управления характеризуется внешним социально-экономическим эффектом, то есть процессами, происходящими вне системы управления. Значимыми эффектами управления являются уровень коррупции в обществе, уровень бедности, уровень безопасности и т.д. Международные институты развития и национальные правительства западных стран перешли к практике оценки эффективности государственных органов на основании регулярных опросов населения и экспертов, а также сбора объективной статистики. На основании этого разрабатываются комплексные методики оценки .

Применительно к государственному управлению критерии качества связаны с сопоставлением результатов управления с публично заявленными властью целями, которые одобряются обществом через механизм выборов .

Коэффициенты или индексы эффективности рассчитываются не только государственными структурами, но и негосударственными организациями .

Правительство осуществляет оценку программ и политик (Policy Evaluation), ориентированную на определение уровня эффективности расходования бюджетных средств и достижение политических целей. В свою очередь, НКО оценивают эффективность деятельности правительства в целом, его социальную эффективность, соответствие ожиданиям населения, а также осуществляю международные сравнения. 1

Цыганков Д.Б. Интеграция оценки в государственное управление РФ. В сб.: Оценка программ:

методология и практика / под ред. А.И. Кузьмина, Р. О'Салливан, Н.А. Кошелевой. М.: Престо-РК, 2009. С .

170–192 .

Внедрение оценки эффективности на Западе прошло три этапа: оценка эффективности конкретных программ; оценка экономической эффективности государственного аппарата и оценка как необходимая часть управления. 1 Отличительными чертами оценки эффективности на современном этапе является то, что, во-первых, оценка проводится постоянно на всех уровня управления, во-вторых, ее результаты применяются не столько для поощрения или наказания конкретных исполнителей, сколько для получения нового знания о качестве объекта управления. 2 В-третьих, результаты оценки накапливаются и позволяют судить о трендах развития оцениваемого объекта. Это важно для планирования будущего развития. Подобное отношение к оценке перешло в государственный сектор из бизнеса как элемент концепции управления качеством (Total Quality Management). Во многих случаях нельзя знать наверняка, достигнут тот или иной эффект благодаря деятельности органов управления, независимо от них или даже вопреки их деятельности. Если универсальным показателем эффективности в бизнесе является прибыль, то для государственных органов такого показателя нет. 3 Показатели общественной удовлетворенности управлением, опросы экспертов и иные социологические методы оценки не являются универсальными ввиду их ограниченной объективности.4 Однако, оценка эффективности в настоящее время является необходимым этапом любых политико-административных процессов .

При рассмотрении эффективности административно-политический систем важно учитывать известный из кибернетики принцип необходимого разнообразия У. Эшби, состоящий в том, что в сложных самоорганизованных системах подсистема управления обладает меньшим разнообразием, чем Вольманн Х. Оценивание реформ государственного управления: «третья волна» // Социологические исследования. 2010. № 10. С. 93–99 .

Patton M.Q. Utilization-focused evaluation (470. th ed.). Thousand Oaks: Sage Publications, 2008. Р. 56 .

Hogwood B., Gunn L. Policy Analysis for the Real World. Oxford, 1984. Р. 26 .

Anderson J. Public Policymaking: An Introduction. Boston: Houghton. Mifflin, 2006; Dunn W. Public Policy Analysis: An Introduction. Upper Saddle River, 2004 .

управляемая система, что ставит предел возможностям политического управления и управления в обществе в целом .

Интерес представляет вопрос о соотношении эффективности и цели управления. Ряд авторов указывают на то, что эффективно такое управление, при котором поставленные цели достигаются в наиболее полной степени .

Другие авторы ставят это под сомнение, так как в этом случае эффективной признается власть, разрушительная для общества, если разрушение было изначальной целью. Указывается, что помимо эффективного достижения целей, следует учитывать эффективность сохранения и развития общества .

Это методологически важный тезис для данного исследования, так как цели политических режимов различны, а политико-административная система – государственная служба – существует постоянно, и она призвана обеспечивать повседневное функционирование общества при всех режимах. Иными словами эффективная политико-административная система не только работает на достижение сиюминутных целей правящей политической элиты, а обеспечивает адаптацию общества и даже способствует смягчению эффекта от действий элиты, идущих вразрез с целями и потребностями общества. Эффективность политикоадминистративной системы, рассматриваемая в таком разрезе, обеспечивает легитимность государственных институтов. Зрелая политическая элита сохраняет для политико-административной системы определенную автономию для выполнения ею этих важных задач .

Здесь мы подходим к рассмотрению феномена бюрократии и его взаимосвязи с политическим управлением. Термин «бюрократия» (от фр .

bureau – канцелярия и греч. kratos – власть) изначально не имел негативного оттенка и обозначал всякую иерархически построенную структуру организации, позволяющую повысить управленческую эффективность .

В подобном плане бюрократию трактовали М. Вебер и В. Вильсон, противопоставляя профессиональную и ответственную и беспристрастную рациональную бюрократию патронатному типу управленческой структуры .

Известный теоретик управления М. Крозье определял бюрократию как формализованное управление с помощью иерархически организованной структуры и профессионального аппарата чиновников.1 Негативные черты бюрократической организации определяются термином бюрократизм, включающим такие элементы, как наличие привилегий, замкнутость, корпоративизм, коррупция, приспособленчество, безответственность, не подконтрольность и равнодушие к интересам людей .

Несмотря на свои негативные характеристики, бюрократия продолжает существовать во всех обществах. Причиной тому – способность бюрократической организации конвертировать политические решения в исполнительную деятельность. В настоящем исследовании бюрократия понимается как синоним аппарата государственной службы .

Бюрократизация понимается как увеличение доли государственных служащих в обществе, как правило, вследствие изменения объема государственного регулирования и числа государственных функций .

Использование институциональной методологии требует определить значение понятия общественного института и связанных и с ним терминов .

Понятие института имеет латинское происхождение. Один из известнейших в мире ученых-институционалистов Д. Норт определял данное понятие как совокупность принятых в обществе правил и механизмов их реализации. 2 Широко распространено понятие общественного института, под которым понимается форма исторически сложившихся норм и социальных групп, которые могут быть более или менее формализованными .

Деятельность любого общественного института направлена на удовлетворение определенной общественной потребности .

Государственная служба является институтом политикоадминистративного управления, созданным для удовлетворения Crozier M. Le Phnomne bureaucratique. Public Administration Reviewis, Editions du Seuil, 1963 .

Норт Д. Институты, институциональные изменения и функционирование экономики. М.: Флинта, 1997 .

общественной потребности в профессиональном исполнении политических решений в тех сферах общественной деятельности, в которых в данном обществе осуществляется государственное управление .

Таким образом, институциональные особенности госслужбы следующие:

существование на постоянной основе, вне зависимости от политических изменений;

конкретные параметры государственной службы зависят от политической организации общества;

объем деятельности (функционал) государственной службы определяется уровнем развития конкретного общества;

- бюрократия имеет властные функции в объеме, необходимом для исполнения решений, принятых политической системой .

В мире существуют разные модели бюрократии, и используемые термины для данного института различаются. В англосаксонском мире распространено понятие общественной службы, включающее работников бюджетного сектора, учителей, врачей и иных служащих в государственных и муниципальных учреждениях, а также работников органов государственной власти и самоуправления .

Публичная служба включает в себя выборные политические должности, а также работу на постоянной основе в аппарате политических партий и организаций гражданского общества, наряду с государственной и муниципальной службой. 1 Современное официальное определение понятия государственной службы введено в 2003 г. в Федеральным законе «О системе государственной службы», где она рассматривается в качестве профессиональной деятельности по обеспечению выполнения функций РФ, ее субъектов и

Глушко Е.К. Публичная служба: схемы, хрестоматия, практикум. М.: Теис, 2009 .

относящихся к ним региональных и федеральных органов власти и лиц, замещающих политические государственные должности. 1

Из этого определения видно, что государственная служба:

- доступна только для граждан России;

- требует специального образования, осуществляется как основной вид деятельности и является оплачиваемой,

- предполагает публично-правовой характер взаимоотношений между работником и нанимателем, в качестве которого выступает государство,

- связана с исполнением функции государства .

Система государственной службы России складывается из гражданской, военной службы и государственной службы иных видов .

Последние два вида службы существуют только на федеральном уровне. К службе иных видов относится, например, правоохранительная служба и государственная служба казачества. Гражданская госслужба реализуется на федеральном уровне и в субъектах Федерации. Она предусмотрена в государственных органах, т.е. организациях, наделенных правом на реализацию властных полномочий .

Законодательно закреплено единство системы государственной службы всех видов и уровней. Однако в действительности ввиду разных источников финансирования и отличий в специфике деятельности каждый элемент системы функционирует автономно. В рамках настоящего исследования мы анализируем, в первую очередь, процессы трансформации гражданской службы на федеральном уровне, т.к. на этом материале лучше всего видны институциональные трансформации в условиях политических изменений .

Далее в исследовании понятие государственной службы используется тождественно гражданской службе в федеральных (центральных) органах исполнительной власти .

В дореволюционной России усиление внимания к вопросам государственной службы пришлось на конец XIX в., когда ученые впервые Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы в РФ» .

задались вопросом о месте данного института в современном им государстве .

Так, Н.К. Нелидов определил госслужбу как деятельность по «выполнению должности в государственном органе, направленную на проведение в жизнь воли государства».1 В свою очередь, профессор А.Д. Градовский2 трактовал ее как правоотношения, возникающие у определенного лица, занимающего государственную должность. Согласно определению О. Эйхельмана, государственная служба связана с добровольным исполнением должности в учреждениях государственного управления по назначению с определенными обязанностями и ответственностью, предполагающее получение оплаты, выслугу «чинов, знаков отличия и пенсии» .3 В.В. Ивановский указывал, что возникновение государственной службы является необходимым этапом делегирования полномочий верховной власти.4 Государствовед Н.М. Коркунов утверждал, что государственная служба связана не только с деятельностью в интересах государства, а непременно с осуществлением властных полномочий.5 Н.И. Лазаревский, рассматривая феномен государственной службы, указывал, что она осуществляется лишь на строго ограниченном круге должностей, замещать которые могут лица, соответствующие некоторым требованиям.6 В.Ф. Дерюжинский писал, что государственная служба связана с управлением в международной, финансовой, военной, судебной сфере и в сфере внутреннего управления.7 Лишь после революции в определении государственной службы появился фактор служения не только государству (власти), но и обществу .

Советская власть недоброжелательно относилась к кадровому чиновничеству, считая его опорой буржуазного правительства. В.И. Ленин Нелидов Н. Юридические и политические основания государственной службы. Ярославль, 1874 .

Градовский А.Д. Начала русского государственного права. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1887 .

Эйхельман О. Обзор центральных и местных учреждений Управления в России и Устава о службе по определению от правительства. Киев, 1890 .

Ивановский В.В. Русское государственное право. Т. 1. Верховная власть и ее виды. Казань, 1895 .

Коркунов Н.М. Русское государственное право. 6-е изд. СПб.: Тип. М.М. Стасюлевича, 1908 .

Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб.: Тип. АО "Слово", 1910 .

Дерюжинский В.Ф. Полицейское право. 2-е изд. Пг.: Сенатская типография, 1917 .

обосновал основные характеристики нового государственного аппарата:

избираемость, сменяемость, взаимозаменяемость работников, отсутствие профессиональных управленцев, подотчетность работников избравшим их коллективам, связь оплаты труда в аппарате управления и на производстве. В советской науке, в то же время, не было преобладающего направления по поводу правового содержания понятия государственной службы .

Часть авторов относили предмет регулирования государственной службы к трудовому праву (А.Е.Пашерстник), другие – к административному праву (С.С. Студеникин).2 Одни авторы отвергали необходимость разработки специального законодательства о государственной службе (А.И. Елистратов), а другие считали его необходимым (Н.П. Поборчая).3 По вопросу о том, кого следует относить к числу государственных служащих, часть исследователей считали, что таковыми являлись все служащие государственных и общественных учреждений, а также руководящий и инженерный состав предприятий (Н.И. Фаянс, В.М .

Манохин).4 С другой стороны, многие исследователи считали, что госслужба осуществляется только в органах власти, не на предприятиях, учреждениях или организациях. К данной группе относились такие авторы, как Ц.А .

Ямпольская и М.С. Почиталин.5 Дискутировался вопрос, реализуют ли государственные служащие власть непосредственно или лишь участвуют в ее реализации .

В работе под редакцией В.А. Власова к государственным служащим относится вспомогательный персонал государственных органов.6 В то же Ленин В.И. Государство и революция: Учение марксизма о государстве и задачи пролетариата в революции. Полн. собр. соч. 5-е изд. Т. 33. М.: Издательство политической литературы, 1974. С. 120 .

Пашерстник А.Е. К вопросу о советской государственной службе. В сб.: Вопросы советского административного права. Л.; М.: Изд. АН СССР, 1949; Студеникин С.С. Советская государственная служба. В сб.: Вопросы административного и военно-административного права. М.: ВЮА, 1948 .

Елистратов А.И. Административное право. М.; Л.: Госиздат, 1929; Поборчая Н.П. Советская государственная служба: автореф. дис.... канд. юрид. наук. Л.: ЛЮИ, 1952 .

Фаянс Н.И. Советская государственная служба на современном этапе: автореф. дис.... канд. юрид. наук .

М.: ВИЮН, 1955; Манохин В.М. Советская государственная служба. М.: Юр. лит., 1966 .

Ямпольская Ц.А. Органы советского государственного управления в современный период. М.: АН СССР, 1954; Почиталин М.С. Основные вопросы советской государственной службы: автореф. дис.... канд. юрид .

наук. М.: РИО ВЮА, 1955 .

Советское административное право / под ред. В.А. Власова, С С. Студеникина. М.: Госюриздат, 1959 .

время И.Н. Пахомов был склонен относить к государственным служащим лишь тех, кто непосредственно осуществляет полномочия органа власти.1 Известные исследователи Ю.А. Тихомиров и Ю.А. Розенбаум в своих трудах понимали под государственными служащими штатных служащих органов государственного управления, участвующих в реализации государственных функций.2 В зависимости от объема и характера полномочий государственные служащие классифицировались на должностных лиц, представителей власти и вспомогательный персонал.3 В годы перестройки институт государственной службы был признан «наиболее устаревшим в советском законодательстве».4 Новый виток изучения понятия государственной службы пришелся на 1990-е гг., когда шло формирование законодательства постсоветской России .

Крупный правовед Д.Н. Бахрах определял государственную службу как вид платной общественно полезной деятельности, связанной с управлением, обслуживанием процесса управления или «социально-культурным обслуживанием людей».5 В свою очередь, Ю.Н. Старилов предлагал считать ей профессиональную трудовую деятельность работников государственных органов, направленную на реализацию политики государства. Профессор Н.М. Казанцев предложил концепцию, согласно которой государственная служба является практическим выражением права граждан на «профессиональное ведение государственных дел». Е.В. Охотский определял госслужбу как социально-правовой институт, который в рамках механизма государственной власти реализует волю государства.8 Б.В. Лытов Пахомов И.Н. Основные вопросы государственной службы в советском административном праве: автореф .

дис.... докт. юрид. наук. М.: МГУ, 1964 .

Тихомиров Ю.А. (ред.). Проблемы эффективности работы управленческих органов. М.: Наука, 1973 .

Розенбаум Ю.А. К понятию управленческих кадров // Правоведение. 1975. № 6. С. 20-25 .

Самощенко И. Каким должен быть правовой статус государственного служащего // Правовой вестник .

1989. № 26. С. 9-15; Розенбаум Ю.А. О государственной службе в СССР // Проблемы теории и практики управления. 1990. № 5. С. 34-39 .

Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие // Государство и право. 1996. №

6. С. 10–18 .

Старилов Ю.Н. Государственная служба в РФ: Теоретико-правовое регулирование. М.: Юр. лит., 1997 .

Казанцев Н.М. Публично-правовое регулирование государственной службы: институционнофункциональный анализ. М.: Практика, 1999 .

Охотский Е.В. Государственная служба: теория и организация. Р/н-Д.: Феникс, 1998 .

утверждал, что гражданская служба является типом ответственной бюрократии, служащей не власти, а всему обществу, а не конкретному правителю или партии. 1 Многие исследователи не согласны с такой точкой зрения, имея в виду, что в России власть и общество традиционно воспринимаются как одно целое .

На этапе разработки современного законодательства о государственной службе сложились два подхода к пониманию сущности данного явления:

политический (деятельности) и правовой (институциональный). Суть первой концепции (В.Д. Граждан) заключается в том, что госслужба понимается как деятельность по обеспечению власти политическими лидерами. Госслужба при таком подходе выступает зависимой от политической власти.2 Другого мнения придерживаются сторонники правовой концепции (Г.В. Атаманчук).3 Утверждается, что политическая теория архаична, так как в современном обществе свобода политиков в принятии решений ограничена нормами закона и ролью гражданского общества. В этой связи возрастает значение административной власти – государственных служащих, и их роль является определяющей в государственном управлении, т.к. она связана с целеполаганием, регулированием и организацией общественных процессов .

По мере разработки современного законодательства представление о сущности государственной службы менялось, что видно из таблицы 1.1 .

Приведенные определения, безусловно, не исчерпывают всего спектра подходов к пониманию государственной службы, но они иллюстрируют процесс постепенного сужения подхода. Деятельность государственных служащих в существующем правовом определении лишена общественнополезного содержания. Это определение предполагает службу государству, а не гражданам .

Лытов Б.В. Институт государственной службы: «упразднять» или совершенствовать? // Государственная служба. 2000. № 4. С. 32–38 .

Граждан В.Д. Предмет и функции государственной службы // Гос. служба. 2000. № 3. С. 25–34 .

Атаманчук Г.В. В поисках истины // Государственная служба. 2000. № 3. С. 39–41 .

Таблица 1.1 .

Изменение содержания понятия «государственная служба»

Определение государственной службы Год вид общественно-полезной деятельности, осуществляемой лицами, занимающими 1989 должности в аппаратах государственных органов всех уровней и финансируемой из средств союзного бюджета оплачиваемая профессиональная деятельность, осуществляемая лицами, 1991 занимающими должности в государственных органах, организациях, учреждениях, финансируемых из федерального бюджета, а также должности на государственных предприятиях профессиональная деятельность лиц, занимающих оплачиваемые должности в 1992 федеральных, республиканских, региональных и муниципальных государственных органах, в том числе в судебных, представительных и исполнительных органах, в органах безопасности, контроля и т.д .

замещение должностей в Администрации Президента, аппаратах Правительства, 1993 Совета Безопасности, палат Федерального Собрания, высших судов РФ, Центральной избирательной комиссии и в федеральных государственных органах власти профессиональная деятельность, осуществляемая за денежное вознаграждение из 1995 средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ, на государственных должностях государственной службы по обеспечению исполнения полномочий государственных органов профессиональная служебная деятельность граждан РФ по обеспечению 2003 исполнения полномочий РФ, субъектов РФ, федеральных и региональных государственных органов, лиц, замещающих государственные должности РФ и субъектов РФ Примечание: годы обозначают период разработки правового акта или законопроекта, в котором содержалось данное определение Большой спектр функций, которые призвана выполнять в обществе государственная служба, находится сегодня в противоречии с ее узкой правовой формой. Сама эта форма провоцирует, как представляется, бюрократизацию, изолированность от общества, не подконтрольность ему .

Широкое содержание, вытекающее из общественных функций государственной службы, находится сегодня в прокрустовом ложе устаревшей формы, закрепленной в Федеральном законе. Эта форма сдерживает развитие государственной службы, находится в резком противоречии с заявленными целями реформирования .

Отсюда виден вектор для будущего развития законодательства .

Приведение формы организации государственной службы в соответствие с ее исторически обоснованным для настоящего времени содержанием составляет актуальную задачу для исследований и практической деятельности .

Ряд экспертов предлагают расширить рамки государственной службы, закрепить в законодательстве реализацию потребностей общественного развития как цель государственной службы. Так, А.С. Адамович предлагает определить государственную службу в федеральном законе как деятельность по исполнению полномочий РФ (субъектов РФ) «в соответствии с наделенной компетенцией». 1 В рамках настоящего исследования мы предлагаем рассматривать государственную службу в качестве исполнительного звена государственного аппарата, действующего в рамках определенной политической системы. Данное определение позволяет преодолеть правовые ограничения для сравнительно-исторических и международных сопоставлений .

Проведенное исследование указывает на то, что определение понятия госслужбы в современном российском законодательстве не отвечает признакам общественного института. Данное определение отражает ее роль как общественной группы в обеспечении социального взаимодействия .

Также в определении учтена удовлетворяемая данным институтов общественная потребность (обеспечение исполнения полномочий органов власти и политических руководителей).

Однако в анализируемом определении отсутствует два важных элемента:

неформальное взаимодействие (упор на профессиональную составляющую службы в ущерб нравственным и этическим аспектам);

общественная потребность, удовлетворяемая институтом акцентируется, что государственная служба обслуживает потребности власти, политической элиты, но не упоминается о целях и принципах ее взаимоотношений с другими институтами общества) .

По нашему мнению, эти факторы существенно снижают ценность данного подхода и он нуждается в корректировке .

Адамович А. Реформирование системы государственной службы Российской Федерации // Государственная служба. 2014. № 1. С. 80–83 .

Предлагается в ходе развития законодательства:

- отказ от выделения госслужбы в особый вид деятельности, в правовом отношении отличный от трудовой деятельности граждан страны;

- введение возможности привлечения на службу талантливых иностранцев (лиц без гражданства РФ);

- предусмотрение возможности оплаты труда госслужащих не только из средств бюджета, что расширяет источники их оплаты;

- введение в деятельность госслужащих социальной ответственности путем отказа от упоминания от обслуживающего характера их работы;

- указание на общественно значимую цель деятельности, отличной от простого выполнения трудовых операций в государственном органе;

В рамках подобного подхода принципы госслужбы также должны быть дополнены упоминанием о необходимости ориентироваться на обеспечение интересов граждан и на развитие экономики страны. Новая редакция законодательства о государственной службе направлена на повышение ее демократизма и открытости. Необходимость подобных изменений подробнее обоснована далее с помощью исторических тенденций развития госслужбы и установления их взаимосвязи с политическими изменениями .

Выводы

1. Сформулированы авторские определения ряда общих и специальных понятий. В частности, определены категории политического, политической системы, государственной политики, государственного управления, политико-административного управления, политических изменений, реформирования, эффективности, результативности, бюрократии, институциональных изменений, а также государственной службы .

2. Выявлено, что на этапе разработки современного законодательства о государственной службе происходила борьба политической (деятельностной) и правовой (институциональной) концепций. В рамках первой концепции (В.Д. Граждан) государственная служба понимается как деятельность при политических руководителях, в рамках второй (Г.В. Атаманчук) - как деятельность профессионалов, ответственных за результаты своей деятельности непосредственно перед обществом, а не перед конкретными политическими руководителями .

3. Доказано, что определение государственной службы в современном российском законодательстве не соответствует таким принципам деятельности общественных институтов, как неформальное взаимодействие и общественная потребность, удовлетворяемая институтом. Упор в законе сделан на профессиональную составляющую службы в ущерб нравственным и этическим аспектам. Кроме того, акцентируется, что государственная служба обслуживает потребности власти, политической элиты, но не упоминается о целях и принципах ее взаимоотношений с другими институтами общества. Предлагается усовершенствовать юридическое определение госслужбы и понимать ее как профессиональную деятельность по исполнению полномочий РФ и ее субъектов, финансируемую в основном из средств бюджета, направленную на повышение качества жизни граждан и обеспечение развития экономики .

1.2. Методология и источниковая база исследования Определение направлений институциональной трансформации государственной службы в условиях политических изменений требует на начальном этапе выработки адекватного методологического инструментария .

Онтологической предпосылкой настоящего исследования является историко-материалистическая концепция, основанная на утверждении об определяющем характере предметной среды для познания закономерностей развития институтов общества. Конкретные параметры политической системы зависят от общественных потребностей, которые обусловлены исторической средой. Государство через свой исполнительный аппарат – государственную службу – управляет процессами в обществе, но это управление, в свою очередь, является реакцией на объективные процессы .

Гносеологическая предпосылка исследования базируется на признании познаваемости мира, существовании законов развития. Материалистическая гносеология исходит из того, что человеческое сознание не порождает, а лишь отражает процессы в природе и обществе. Выводы науки относительны не в том смысле, что они ошибочны, а в том смысле, что они дают лишь часть картины объективной реальности. Практическим выводом из этого утверждения является необходимость максимального приближения получаемых научных выводов к процессам реального мира.1 Диалектические законы и принципы – всеобщая связь, постоянное изменение в направлении усложнения, внутренняя противоречивость любой системы и борьба этих противоречий и т.д. – не теряют своей актуальности .

Сторонники циклических теорий утверждают, что скачкообразные изменения приводят к ликвидации итогов предшествующего развития.2 Однако практика показывает, что каждый исторический этап создает организационные и материальные основы для нового этапа. Исходя из данной предпосылки, мы рассматриваем советский государственный аппарат Поппер К.Р. Логика и рост научного знания / Пер. с англ. М.: Прогресс, 1983 .

Тойнби А. Дж. Цивилизация перед судом истории / Пер. с англ. М.: Рольф, 2002 .

как фундамент для построения государственной службы новой России, а не противопоставляем данные системы, подобно ряду авторов.1 Качественные методы исследования применяются нами, в частности, при разработке категориального аппарата (тезауруса) и выдвижении гипотез .

Базовая гипотеза исследования строится на предположении о наличии взаимосвязей между политическими изменениями, происходящими в российском обществе, и трансформациями (реформированием, развитием) института государственной службы. Оценка деятельности бюрократии через призму влияния на нее различных политических факторов и в зависимости от специфики реализуемых политических приоритетов создает условия для ориентации ее деятельности на достижение общественно значимых результатов и целей развития. Мы предполагаем, что снижение институциональной автономии государственной службы, способствующей состоянию неэффективного равновесия в ее реформировании («институциональная ловушка»), возможно посредством ее конвергенции с иными общественными институтами, объединяющими различные виды деятельности по воспроизводству общественных благ .

В современной науке выделяется четыре метода выдвижения и проверки гипотез: верификационный, фальсификационный, системнологический и модификационный методы. В ряде случаев изначальные гипотезы были опровергнуты в ходе проверки на эмпирических данных. 3 В ходе обоснования гипотез зачастую имеет место пролиферация, т.е .

перенесение доказанного утверждение на иные, но похожие условия.4 Подобным образом, происходит проверка и дальнейшее использование вывода о том, что реформирование государственной службы в разных политических условиях зачастую следует в общей траектории .

Карнаушенко Л.В. Становление и развитие системы государственной службы в Российской Федерации (1991-2003 гг.): дис. … канд. ист. наук. М.: МПГУ, 2005 .

Барабашев А.Г.

Работа с источниками при написании научной статьи. В сб.: Экономика и эффективность государственного управления. Выпуск 8. М.: Новый Хронограф, 2015. С. 7-25 .

Лакатос И. Доказательства и опровержения. М.: Наука, 1967 .

Фейерабенд П. Пролиферация идей и теорий. В сб.: Изб. труды по метод. науки. М.: Прогресс, 1988 .

Следует остановиться на ряде используемых общенаучных методов .

С начала ХХ в. в социально-политических исследованиях применяется системный анализ. В политических исследованиях системный подход основан на рассмотрении социальных систем как совокупности взаимосвязанных элементов, качества которых (так называемые системные качества) не сводимы к простой сумме составляющих элементов. 1 Государственная служба представляет собой сложную систему, обладающую свойствами самоорганизации. Как объект реформирования государственная служба не является пассивной и однородной субстанцией, а развивается по внутренним диалектическим законам, и политическое руководство как субъект реформирования должно понимать и учитывать эти особенности. Государственная служба и ее отдельные части активно сопротивляются реформированию в тех вопросах, которые противоречат их внутренним закономерностям и сводят на нет непродуманные реформаторские начинания. Более того, государственная служба сама способна воздействовать на субъект реформирования, подчиняя его своим интересам. Это приводит к тому, что реформирование государственной службы почти всегда предоставлено самой бюрократии, и она развивается в собственных корпоративных интересах, не совпадающих с интересами общества. Аппарат управления, ввиду его огромных ресурсов и численности работников, при благоприятных условиях способен обходиться не только без внешнего субъекта управления, но и без внешнего предмета деятельности .

Фактор синергии отчасти позволяет объяснить успешность и провалы реформ государственной службы. 2 Структурно-функциональный анализ представляет собой исследование элементов системы и их роли относительно друг друга. Это направление в разное время разрабатывали, в частности, Т. Парсонс и Р. Мертон.1 Almond G. Developmental Approach to Political Systems // World Politics. 1965. Vol. 17. No 2; Easton D. A Systems Analysis of Political Life. New York, 1965 .

Императивы России: прогностические возможности исторического опыта / под ред. В.М. Глущенко, Г.Г .

Малинецкого, Г.Ф. Шиловой. М.: Восход, 2011 .

Государственная служба в теории очень удобна как объект структурнофункционального анализа, т.к. она обладает четкой внутренней организацией и иерархией. На практике же принцип системности повсеместно нарушается .

Кроме того, помимо формальной организации, государственная служба как общественный институт обладает еще и неформальными связями, которые не могут быть изучены методами структурно-функционального анализа. Таким образом, этот метод обладает ограниченной применимостью .

Зачастую в исследованиях наблюдаются смешение системного и структурно-функционального подходов. На наш взгляд, правильнее в рамках системного подхода изучать взаимодействие системы с ее внешним окружением, используя такое достижение системного анализа, как концепция открытости систем. Подобный подход к государственной службе предполагает изучение ее связей с другими институтами. В свою очередь, структурно-функциональный подход означает изучение внутренней организации и функций института госслужбы .

Эти подходы были использованы при разработке прикладных методик .

1) Методика сопоставления государственных органов по отраслевому признаку учитывает исполнительные органы, в которых предусмотрена государственная служба, действовавшие на общегосударственном уровне в каждый год исследования. Органы других ветвей и уровней власти не учитывались, т.к. невозможно обеспечить сопоставимость их функций в условиях политических изменений. Необходимость методики вызвана тем, что все государственные органы подвергались реорганизациям в ходе политических изменений, так что невозможно непосредственно сопоставить отдельные государственные органы в различные периоды времени. Вместе с тем, реорганизации государственных органов не приводят к ликвидации отраслей, которые они регулируют. Следовательно, сопоставительный анализ систем управления для разных периодов возможен в отраслевом разрезе .

Парсонс Т. О структуре социального действия. М.: Академический проект, 2000 .

Составлены перечни органов исполнительной власти, существовавшие на центральном (республиканском, федеральном) уровне в каждый год исследования. Органы сгруппированы так, что прослеживалось, какой орган осуществлял регулирование каждой отрасли в каждый год исследования .

Сформированы пять отраслевых групп (социальная сфера, финансы и экономика, государственная безопасность, промышленность, сельское хозяйство), которые далее подразделены на ряд отраслей. Методика позволяет корректно сравнивать между собой государственные органы в разные годы, несмотря на происходившие среди них реорганизации .

Методика для сопоставления численности государственных 2) служащих. Исследования данного вопроса ведутся дано. Опыт дореволюционной госслужбы хорошо изучен В.Н. Мельниковым и В.С .

Нечипоренко, есть исследования и о численности чиновничества П.А .

Зайончковского.1 Отсутствие специального законодательства в 1991–1993 гг .

мешало авторам проанализировать численность государственной службы в этот период. Начиная с 1994 г. исследования о численности госслужащих есть, но они несопоставимы с современными данными ввиду изменения методик статистического наблюдения. Так, В.Е. Гимпельсон определял численность работников государственного аппарата в 1990-е гг. вместе с обслуживающим персоналом, не относящимся к численности государственных служащих.2 Проследить тенденции институциональной трансформации госслужбы можно на основании непрерывных рядов сопоставимых данных. Для этого необходимо выработать универсальную классификацию, т.е. преодолеть различия в правовых рамках госслужбы и выделить то общее, что было всегда присуще ей как системе. Предложено в качестве государственных служащих учитывать в данной работе штатных (постоянных) Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. М.: Мысль, 1978;

Мельников В.П., Нечипоренко В.С. Государственная служба в России: отечественный опыт организации и современность. М.: РАГС, 2006 .

Гимпельсон В.Е. Численность и состав российской бюрократии: Между советской номенклатурой и госслужбой гражданского общества. М.: ГУ-ВШЭ, 2002 .

административных работников гражданских министерств и ведомств, без учета персонала по обслуживанию и охране зданий. Разработан классификатор групп государственных служащих, обеспечивающий возможность их корректного соотнесения в условиях изменений законодательства на основании общности функций. Параметры такого соотнесения зафиксированы в указе президента РФ.1 Далее решена исследовательская задача по выявлению численности работников каждой группы. Данные о численности государственных служащих в 1980-х и первой половине 1990-х гг., ввиду отсутствия соответствующей статистики, получены автором в архивных фондах и из текстов правовых актов о штатной численности работников государственных органов. Данные за вторую половину 1990-х гг. были предоставлены автору по специальному запросу в Федеральной службе государственной статистики (Росстат). Источником данных о численности государственных служащих в 2000-е гг. являлась опубликованная официальная статистика (приложение 2) .

При работе с данными осуществлена проверка применимости к госслужащим закона Ф. Вагнера, согласно которому экономический рост ведет к увеличению численности занятых в государственном секторе.2 Проверялась гипотеза о существовании «эффекта храповика», сохранении численности государственных служащих при экономическом спаде.3 Всемирным банком в ходе обследования 100 стран обнаружена положительная эмпирическая зависимость между уровнем занятости в бюджетной сфере и среднедушевым доходом и отрицательная зависимость от относительного уровня оплаты в бюджетном секторе.4

3) Методика сравнительного функционального анализа позволяет оценивать количество функций, выполняемых органами, в которых Указ Президента РФ 20.09.2010 № 1141 «О перечне должностей, периоды службы (работы) в которых включаются в стаж государственной гражданской службы для назначения пенсии за выслугу лет федеральных государственных гражданских служащих»

Kuckuck J. Testing Wagner’s law at different stages of economic development. Osnabruck, 2012 .

Гурвич Е.Т., Хазанов А.А. Занятость в российском бюджетном секторе: значимы ли социальные и экономические факторы? // Вопросы экономики. 2016. № 8. С. 28-65 .

Curto-Grau M. Voter’s responsiveness to public employment policies. Washington: World Bank, 2014 .

предусмотрена государственная служба, в разные периоды времени .

Государственная функция понималась в качестве части полномочий государства, переданной им для систематического исполнения государственному органу, закрепленной в положении о соответствующем государственном органе.

Основные свойства государственной функции:

регламентация; обязательность; регулярность; направленность на выполнение общественно значимых целей. В качестве источника данных о государственных функциях использовались положения о государственных органах. В итоге составлен сводный перечень всех функций .

В отличие от методик, применявшихся в ходе административной реформы начала 2000-х гг., авторская методика не имела целью выявление избыточных функций.1 Она направлена на определение того, как изменялся объем функций госслужбы на фоне происходивших политических изменений .

Соотнесение количества государственных функций с деятельностью государственных служащих строится на предположениях, что:

- все функции государственного органа имеют равную значимость, т.к .

в правовых актах функции не разделяются на более и менее важные;

- все функции государственного органа исполняются равномерно (мониторинг качества исполнения государственных функций не проводится);

- все государственные служащие заняты исполнением функций государственного органа (утверждать это можно, т.к. учитываются не только основные, но и обеспечивающие функции, а все госслужащие заняты исполнением либо основных, либо обеспечивающих функций) .

Процессный подход предполагает изучение явлений в их динамике .

Институциональная трансформация государственной службы представляет собой исторический процесс. Исторический процесс непрерывен, поэтому институциональная трансформация советской государственной службы не Регистр полномочий федеральных органов исполнительной власти: экспертная систематизация и анализ деятельности / А.Б. Жулин, Т.Л. Кукса, А.А. Николенко и др. М.: ГУ-ВШЭ, 2010; Клименко А.В., Минченко О.С. Полномочия, функции и услуги исполнительной власти: соотношение, классификация и основные характеристики // Вопросы ГМУ. 2016. № 1. С. 7-37 .

заканчивается с распадом СССР, а является исходным пунктом для институционального строительства государственной службы в новой России. 1 Механическое перенесение особенностей одного периода на другой приводит к грубым ошибкам в выводах; вместе с тем, игнорирование единства обоих периодов не позволит проследить преемственных тенденций .

Институциональный подход является важным методологическим основанием диссертации. Теоретические начала институционализма состоят в исследовании деятельности общественных групп и объяснении поведения индивидов групповыми установками (институциональными нормами) .

Ранний институционализм (Т. Веблен, К. Поланьи) строился на изучении формальных норм. Теоретики нового институционализма (Р. Коуз, О. Уильямсон) предложили учитывать весь комплекс факторов, влияющих на поведение людей. В частности, Ф. Селзник предложил теорию сотрудничества в дополнение к теории рационального выбора.2 В конце ХХ в. неоинституционализм воспринимался многими авторами как магистральное методологическое направление. Выделились три его направления: исторический, экономический и социальный.3 В XXI в. эта классификация обогатилась новыми направлениями – нормативным, структурным, международным, эмпирическим институционализмом.4 Кроме того, встречаются исследования по организационному институционализму, тяготеющие к феноменологии, символическому интеракционизму и когнитивной психологии, а также по дискурсивному институционализму, связанному с различными теориями постмодернизма.5 В настоящее время неоинституциональные исследования присущи всем общественным наукам, и различные направления слабо корреспондируют Медушевская О.М. Теория и методология когнитивной истории. М.: РГГУ, 2008 .

Selznick P. Institutionalism 'Old' and 'New' // Administrative Science Quarterly. 1996. Vol. 41. No 2. P. 270–277;

Nonet P., Selznick P. Law and Society in Transition. New Brunswick: Transaction Publishers, 2001 .

Hall P.A., Taylor R.C.R. Political science and three new institutionalisms // Political studies. 1996. Vol. 44. P .

936–957 .

Патрушев С.В. Институционализм в политической науке. В сб.: Институциональная политология:

современный институционализм и политическая трансформация России. М.: ИСП РАН, 2006. С. 7–42 .

Campbell J., Pedersen O. The rise of neoliberalism and institutional analysis. Princeton: Univ. Press, 2001 .

друг с другом. Существует множество подходов к определению понятия института, часть из которых представлена в предыдущем параграфе .

По мнению Б.Г. Питерса, «основания политической науки связаны с изучением институтов».1 Институциональный подход стремится осуществить методологический синтез. Применение неоинституционального подхода в настоящем исследовании обусловлено тем, что он позволяет рассматривать госслужбу одновременно как систему, как процесс, как совокупность функций, как социальную организацию, как коллективное действие, как политического актора и как элемент дискурса. Также институционализм предполагает рассмотрение субъекта не ad hoc, а и в историческом контексте его развития, что для госслужбы также является немаловажным .

Особое место в работе занимают исследования дискурса. По мнению основоположников дискурсивного неоинституционализма Фуко и П. Бурдье, дискурс является способом интерпретации, оценки и идентификации общественных отношений, легитимируемым социальными институтами и представляющим собой особый властный ресурс.2 Функцией дискурса является идеологическая мобилизация общества, монополизация символического пространства, навязывание политическими авторами обществу определенного способа понимания действительности.3 Институциональному дискурсу присущи ценностно-мотивационные элементы, что очень важно для исследований бюрократической среды. От сложившейся системы коммуникации власти и общества зависит то, как идентифицируют себя представители бюрократии. Это перекаливается с известными теориями Public Administration, такими как Public Service Bargain Peters B.G. Institutional theory in political science: the new institutionalism. New York: The Continuum International publ. Group, 2012 .

Бурдье П. Дух государства: генезис и структура бюрократического поля. В сб.: Поэтика и политика. СПб.:

ИС РАН, 1999. С. 136 .

Schmidt V.A. Discursive institutionalism: the explanatory power of ideas and discourse // Annual Review of Political Science. 2008. Vol. 11. Nо 1. P. 303–326; Кучинов А.М. Подходы и методики для исследования текстов и дискурса в политологии: опыт классификации // Полис. Полит. исследования. 2016. № 5. С. 80-96 .

(характер взаимодействия политиков и чиновников) и Public Service Motivation (мотивация общественного служения).1 Политические факторы трансформации института государственной службы, набор которых впервые обоснован в настоящей работе, увязан с известными элементами институционального дискурса (социальная миссия института, нормативная модель, система базовых ценностей, прецедентные тексты, дискурсивные формулы и т.д.).2 Предложен политический индекс реформирования государственной службы, расчет которого построен на анализе интерпретаций роли и функций государственной службы на разных этапах ее реформы в официальных источниках. В речах политиков наблюдаются случаи совпадения метафорических моделей, обеспечивающее постоянство ассоциаций между понятийными доменами и их пониманием аудиториями.3 Нами изучены высказывания руководителей страны по вопросам государственной службы. Хотя такие высказывания звучат постоянно, однако их систематизированного изучения в рамках политических исследований ранее, насколько известно, не предпринималось .

Исследование проведено во временном горизонте с начала 1980-х гг. до настоящего времени, что позволило собрать объемную эмпирическую базу и применить статистические методы обработки данных. В качестве руководителей государства учитывались члены Политбюро ЦК КПСС, президент России, председатели правительства, Верховного Совета, Государственной Думы РФ. Источниками служили публичные выступления названных руководителей на сессиях Верховного Совета, на съездах партии и Пленумах ее ЦК, а также Послания президента Федеральному Собранию .

Jensen U.T., Vestergaard C.F. Public Service Motivation and Public Service Behaviors: Testing the Moderating Effect of Tenure // Journal of Public Administration Research and Theory. 2017. Vol. 27. No 1. Р. 52–67 .

Кузнецов А.М. «Новый институционализм»: Взгляд через призму дискурсивного анализа. В сб.: МЕТОД:

Московский ежегодник трудов из обществоведческих дисциплин / под ред. М.В. Ильина. М.: ИНИОН РАН,

2014. С. 203-227 .

Андрюхина Т.В. Межкультурные параметры метафорического моделирования в политическом дискурсе // Вестник МГИМО-Университета. 2016. № 1. С. 63-69; Малинова О.Ю. Риторика политического лидера как индикатор значимости Другого. США и КНР в выступлениях президентов РФ (2000-2015 гг.) // Полис .

Политические исследования. 2016. № 3. С. 21-37 .

Данные источники выбраны ввиду их программного характера, регулярности, доступности и официальности. Все источники опубликованы .

Проведен контент-анализ текстов на предмет выявления фрагментов по интересующей тематике.

Контекстный поиск осуществлен по словам:

«государственная служба» (служащие), «управленческие кадры», «аппарат органов управления», «бюрократия», «чиновник». Дополнительно контролировался термин «коррупция». В качестве единиц анализа использовались логически законченные фрагменты выступлений, содержащие критику бюрократии либо предложения по ее оптимизации .

Сформированная эмпирическая база структурирована по содержанию высказываний, авторам, годам и тематике .

Ставилась задача выяснить, какие именно проблемы бюрократии привлекали внимание лидеров в каждый период времени. Далее анализировалось, как эти высказывания корреспондировали с реальными изменениями, чтобы определить, содержали высказывания продуманную политическую программу или лишь дежурную критику по адресу аппарата .

Это является случаем применения метода интент-анализа в политологическом исследовании. Данный метод позволяет выявлять скрытый смысл высказываний, который влияет на дискурс.1 Таким образом, получено знание о связи между политическими импульсами и реальной управленческой практикой в нашей стране. Здесь, на наш взгляд, целесообразно применение семиотических методов анализа дискурса в политологическом исследовании.2 Кроме того, предложена классификация политических факторов, влияющих на трансформацию института государственной службы, дана оценка значения каждого фактора с применением метода главных компонент, регрессионно-корреляционного анализа, методов статистики .

Радина Н. К., Кудрявцева Е. Н. Референциальные объекты в структуре интент-анализа онлайнкомментирования политических новостей // Вестник РФФИ. 2018. № 1 .

Ильин М.В. Семиотический, морфологический, компаративный методы анализа дискурса в междисциплинарном приложении // Бизнес. Общество. Власть. 2015. № 22. С. 67-82; Ильин М.В .

Методологический вызов. Как вообразить еще не познанное? // Метод. 2016. № 6. С. 6-12 .

Мы предлагаем определять политический фактор как условие, влияющее на процессы в экономике и обществе, связанное с особенностями политической системы, которое подлежит наблюдению, измерению и использованию для описания характеристик данного общества.

В рамках исследования мы используем следующую классификацию политических факторов институциональной трансформации государственной службы:

выступления политических лидеров;

кадровая политика;

система предписаний (политические ценности и правовые нормы);

государственное планирование;

механизм оценки эффективности управления .

Важным методологическим основанием исследования является рассмотрение внешнего для института бюрократии социальноэкономического контекста как фактора, воздействующего на ее институциональную трансформацию. Взаимосвязь между политическими и экономическими процессами в обществе традиционно является предметом исследования политологов, однако применительно к реформам бюрократии этот аспект ранее не исследовался .

Кадровые и правовые трансформации бюрократии описаны в количественном виде с помощью расчета специального административного индекса реформирования государственной службы. Данный индекс отражает социально-демографические характеристики госслужащих, расходы на бюрократию, объем реализуемых ей полномочий .

В целях расчета административного индекса предложен ряд методик:

1) Методика для соотнесения среднего уровня оплаты государственных служащих в различные анализируемые периоды. Методологическую базу при разработке методики составили работы Л.В. Вагиной (Фотиной),1 С. О и Вагина Л.В. Совершенствование организации оплаты труда государственных гражданских служащих в современной России: дис. д-ра экон. наук. М.: РАГС, 2008 .

Г. Льюиса1, М.Д. Муна и Ч. Ванга.2 Изучение динамики средней оплаты необходимо для изучения институциональных трансформаций госслужбы .

Уровень оплаты отражает престижность службы в обществе и отношение к ней со стороны политического руководства страны, а также существующую должностную структуру государственных органов и результативность деятельности государственных служащих. Корректное соотнесение уровня оплаты за разные годы возможно с поправкой на среднегодовой уровень инфляции по дефлятору ВВП. Данные о среднемесячном размере оплаты государственных служащих с 2000-х гг. публикуются в официальной статистике. За вторую половину 1990-х гг. подобные данные получены по запросу автора в Росстате. За более ранний период потребовалось получить необходимые данные расчетным способом из сведений о фонде оплаты труда и штатной численности работников государственных органов .

2) Методика для определения суммы бюджетных расходов на содержание аппарата государственной службы. Методика позволяет определить «цену», которую общество платит в различных политических условиях для обеспечения функционирования аппарата управления .

Бюджетной реформе в России посвящена обширная литература.3 Однако речь чаще идет там об оптимизации расходов, чем об установлении связи между бюджетным процессом и динамикой реформ в обществе. За рубежом подобные работы присутствуют в небольшом количестве. 4 В рамках методики предложено выявлять расходы на оплату государственных служащих среди расходов государственного бюджета за каждый год исследования с учетом изменению бюджетной классификации .

Далее показатели были скорректированы на среднегодовой уровень Moon M.J., Hwang C. The State of Civil Service Systems in Asia-Pacific Region: A ComPublic Administration Reviewative Perspective // Review of Public Personnel Administration. 2013. Vol. 33. No 2. P. 121-139 .

Seong Soo Oh, Lewis G.B. Performance Ratings and Career Advancement in the US Federal Civil Service // Public Management Review. 2013. Vol. 15. No 5. P. 740-761 .

Афанасьев М.П., Шаш Н.Н. Российские бюджетные реформы: от программ социально-экономического развития до государственных программ Российской Федерации // Вопросы ГМУ. 2014. № 2. С. 48-64;

Жаворонкова Е.Н. Реформа бюджетной системы России на современном этапе // Государственное управление. 2014. № 43. С. 81—94 .

Heredia B., Gaetani F. The Political Economy of Civil Service Reform in Brazil. Washington: IADB, 2002 .

инфляции. Источниками информации служили статистические сборники, бюджетное законодательство, специализированные исследования. 1 Изучены такие политические факторы, влияющие на реформу бюрократии, как государственное планирование и показатели эффективности управления, совокупность которых составляет индекс социальноэкономического развития (СЭР). Каждая отрасль и общественнополитический процесс зависят от огромного множества факторов. Важно, чтобы отбор показателей происходил с минимизацией субъективных влияний. Для этого сначала были изучены целевые показатели, содержащиеся в документах стратегического планирования, в частности в:

- Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ;

- Стратегиях РФ;2

- Основных направлениях деятельности правительства РФ;

- Прогнозе долгосрочного социально-экономического развития;

- государственных программах РФ;

- «майских» программных указах президента РФ.3 Данные документы принимаются политическим руководством и содержат долгосрочный вектор развития страны. Мы сопоставили индикаторы и показатели из стратегических документов планирования, действовавших в хронологических рамках исследования, с программой Yang K., Miller G.J. (eds.). Handbook of Research Methods in Public Administration. New York: CRC Press, 2008; Pirog M. Introduction to the Research Articles // Journal of Policy Analysis and Management. 2014, Vol. 33 .

No 3. P. 561-565 .

Стратегии: научно-технологического развития; инновационного развития; развития информационного обществ; национальной безопасности; развития воспитания; действий в интересах детей; развития Арктической зоны; развития химического и нефтехимического комплекса; транспортная; инновационного развития строительной отрасли; развития малого и среднего предпринимательства; повышения качества пищевой продукции; развития пищевой и перерабатывающей промышленности; развития ЖКХ; развития медицинской науки; государственной культурной политики .

«О долгосрочной государственной экономической политике»; «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики»; «О совершенствовании государственной политики в сфере здравоохранения»; «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки»; «О мерах по обеспечению граждан доступным и комфортным жильём и повышению качества жилищнокоммунальных услуг»; «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления»; «Об обеспечении межнационального согласия»; «О реализации планов (программ) строительства и развития Вооружённых Сил, других войск, воинских формирований и органов и модернизации оборонно-промышленного комплекса»; «О дальнейшем совершенствовании военной службы»; «О мерах по реализации внешнеполитического курса»; «О мерах по реализации демографической политики» .

статистического наблюдения. Целевые индикаторы и показатели, не обеспеченные близкими по смыслу статистическими показателями, были отброшены. Также отброшены статистические показатели, методология сбора которых изменялась в горизонте исследования, и производные от других показателей. Таким образом, все используемые показатели могут рассматриваться как независимые переменные. В результате подобной «фильтрации» статистических показателей отобрано около 400 показателей (приложение 1), представляющих все отрасли и сферы народного хозяйства .

В частности, используются такие обобщающие показатели, как численность населения, средняя продолжительность жизни, уровень дохода, уровень образования, численность и средний уровень оплаты труда работников в национальной экономике, индекс развития человеческого потенциала (ИЧП) .

Общее количество показателей достаточно велико, и каждая отрасль оценивается массивом показателей, что обеспечивает статистическую значимость результатов. Совокупность показателей по всем отраслям отражает процесс социально-экономического развития страны в конкретный момент времени. Динамика показателей по годам показывает вектор трансформации общества под влиянием политических изменений .

Предложенная методика позволяет:

- охватить спектр приоритетов государственной политики во всех отраслях, в которых осуществляется государственное управление, посредством использования целевых показателей и индикаторов государственных программ и межотраслевых стратегических документов;

соотнести указанные целевые показатели и индикаторы с существующими показателями федерального статистического наблюдения и перейти, таким образом, от оценки желаемых приоритетов (целевые индикаторы) к оценке достигнутых результатов (статистические показатели);

- изучить всю совокупность полученных статистических показателей во временной динамике и охарактеризовать в обобщенном виде тренд социально-экономического развития страны в ходе политических изменений .

Далее были собраны количественные значения для каждого показателя внутреннего развития государственной службы и внешнего социальноэкономического эффекта за каждый год исследования с 1980-х гг. до настоящего времени. Источниками данных являются официальная статистика и правовые акты; не используются оценочные, опросные, социологические и экспертные показатели, что обеспечивает объективность результатов. Используемые показатели различны по своему масштабу и единицам измерения, поэтому их непосредственное соотнесение затруднено .

Тенденции развития государственной службы и СЭР определяются построением обобщающих индексов методом главных компонент (principal component analysis, PCA). Индексы строились отдельно для показателей внутреннего развития госслужбы и внешнего социально-экономического эффекта. Индексы определяются с использованием статистического пакета Stata. Метод главных компонент широко используется для сжатия данных различного формата с сохранением исходной информации. Применение этого метода в данном случае обосновано, т.к. все показатели при используемой технике их отбора можно считать случайными величинами .

Важно отметить, что используемые статистические показатели имеют различное смысловое содержание. Большинство из них несут позитивную динамику («чем больше, тем лучше»). Однако имеется ряд показателей, рост которых отражает отрицательную динамику, например, показатели правонарушений, заболеваемости, смертности, загрязнения окружающей среды, чрезвычайных происшествий. Смысл данных показателей описывается формулой «чем меньше, тем лучше», и для адекватного построения статистической модели все значения умножались на минус один .

Расчет значений объясненной дисперсии (коэффициента детерминации) для каждого набора индексов позволяет определить статистическую значимость полученных результатов. Принимая значения от 0 до 1, данный коэффициент указывает на соответствие модели данным, то есть на степень взаимного влияния агрегируемых показателей. В рамках исследования объяснённая дисперсия считается приемлемой на уровне, близком к 50%. Модели с коэффициентом детерминации выше 80% признаются достаточно хорошими, а значения коэффициента, близкие к 1 характеризуют функциональную зависимость между переменными .

На следующем этапе исследования мы оценивали взаимовлияние процессов внутреннего развития государственной службы и внешнего социально-экономического эффекта. Невозможно оценить точно, в какой степени политические изменения и динамика СЭР влияют на внутренние процессы бюрократии, и наоборот. Однако предлагается считать, что более эффективны трансформации института государственной службы в те периоды, когда: 1) существует наиболее тесная статистическая связь между индексами развития госслужбы и индексами социально-экономического эффекта; 2) улучшение значений индексов развития госслужбы происходит на фоне роста значений индексов социально-экономического развития .

Выполнение первого условия позволяет предположить, что процессы внутреннего и внешнего развития синхронизированы, протекают во взаимосвязи. Выполнение второго условия указывает на позитивные тенденции в динамике внутренних и внешних показателей. Корреляционный анализ позволяет оценить тесноту связи между наборами индексов .

Таким образом, оценка институциональных трансформаций государственной службы от советского опыта к современности построена на изучении степени согласованности развития политической, экономической и административной сферы. Описываемая система оценки предполагает изучение длинных трендов развития, как общества, так и системы государственной службы. Предложенный нами временной горизонт более 30 лет является достаточным для целей подобного изучения .

За рубежом имеется практика применения корреляционного и регрессионного анализа, например, для выявления связей между процессами в политической и административной системах.1 В отечественной практике количественные методы ограниченно применяются в исследованиях по вопросам политики и управления. Ввиду ограниченности баз данных исследователи, как правило, проводят вторичный анализ опубликованных данных.2 Лишь немногие авторы основываются на первичных данных и собственной методологии.3 В отдельных работах используются материалы статистических наблюдений.4 Указывая на необходимость количественных исследований и в политической науке, профессор О.Ф. Шабров5 пишет, что статистика дает достоверные сведения о направлениях политических изменений и о том, «справляется ли политическая система со своим предназначением». Из данного утверждения вытекает методологически важный тезис о том, что качественные процессы в обществе могут быть количественно описаны, например, с помощью статистических показателей .

Существует большой пласт подходов к исследованию взаимосвязи между процессами государственного управления и уровнем развития национальной экономики.6 Применение индексов позволяет зарубежным авторам (К. Арндт, Д. Кауфман) проводить межстрановые сравнения уровня эффективности правительств.7 Распространены сравнения государств по Sundell A. Are formal Civil Service Examinations the Most Meritocratic Way to Recruit Civil Servants? Not in all countries // Public Administration. 2014. Vol. 92. No 2. P. 440-457; McGrath R.J. The Rise and Fall of Radical Civil Service Reform in the US States // Public Administration Review. 2013. Vol. 73. No 4. P. 638-649 .

Бочарова А.К. Механизм оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. М.: НИУ ВШЭ, 2012 .

Турчинов А.И. Проблемы профессионального развития и кадровых процессов на государственной гражданской службе: социологический анализ. М.: Буки Веди, 2014 .

Южаков В.Н., Александров О.В., Добролюбова Е.И., Клочкова Е.Н. Внедрение управления по результатам в деятельность органов государственной власти: промежуточные итоги и предложения по дальнейшему развитию. М.: Дело, 2014; Барабашев А.Г., Киндрась А.А. Об оценке эффективности программно-целевого метода реформирования государственной службы: опыт России // Вопросы ГМУ. 2014. № 2. С. 7-24 .

Шабров О.Ф. Политическая модернизация России: точки согласия и дискуссии. В сб.: Модернизация и политическое развитие России. М.: РАНХиГС, 2012. С. 5-16 .

Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления: рабочие документы .

Всемирный банк. М.: Алекс, 2005; Knill C., Bauer M.W. Governance by International Public Administrations?

Tools of Bureaucratic Influence and Effects on Global Public Policies // Journal of European Public Policy. 2016 .

Vol. 23. No 7. P. 125-135 .

Arndt C., Oman C. Uses and Abuses of Government Indicators. Washington, DC, 2007; Arndt C. The Politics of Governance Ratings // Intern. Public Management Journal. 2008. Vol. 11. No 3. P. 275–297; Kaufman D., Kraay A., Mastruzzi M. The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. World Bank, 2010 .

отдельным управленческим показателям, например, уровню коррупции.1 Имеются исследования связи качества функционирования государственного сектора с суверенным долгом и экономическим развитием стран.2 Несмотря на отсутствие в мире методики, позволяющей оценить эффективность государственных программ, часть авторов (Н.Н. Шаш, М.П .

Афанасьев) предлагают использовать именно их для оценки эффективности государственного управления. При этом важным требованием к показателям программ является их стабильность в течение ряда лет.3 Е.И. Добролюбова указывает, что показатели деятельности органов власти отражены в стратегических документах, однако оценить достижение конечных общественно значимых результатов по ним нельзя и требуется использовать показатели статистических наблюдений.4 Н.Н. Клищ, в свою очередь, предложил оценивать эффективность реформирования государственной службы с помощью показателей непосредственного результата и показателей конечного социально-экономического эффекта от управления. 5 В монографии под редакцией В.И. Якунина предложен подход к оценке эффективности государственного управления через оценку реализации 42 отраслевых политик, группируемых в 9 кластеров, по каждой из которых проведена оценка эффективности, рассчитана факторная зависимость и предложен интегральный коэффициент жизнеспособности страны (КЖС) .

Данные методологические предпосылки мы используем в настоящем исследовании. Ценность предлагаемого авторского подхода состоит в том, что он направлен на создание эмпирического инструментария для оценки Aidt T., Dutta J., Sena V. Governance regimes, corruption and growth: theory and evidence // Journal of

ComPublic Administration Reviewative Economics. 2008. Vol. 36. No 2. P. 195-220; Многоликая коррупция:

Выявление уязвимых мест на уровне секторов экономики и государственного управления / под ред. Э .

Кампоса и С. Прадхана. М.: Альпина Паблишерз 2010 .

Megersa K., Cassimon D. Public Debt, Economic Growth, and Public Sector Management in Developing Countries: Is There a Link? // Public Administration and Development. 2015. Vol. 35. No 5. P. 329–346 .

Afanasiev M.P., Shash N.N. Program budgeting: new aspects of efficiency // Information. 2016. Vol. 19. No 10(B). P. 4839-4896 .

Добролюбова Е.И. Статистический анализ результативности государственного и муниципального управления: автореф. дис. … канд. экон. наук. М.: МЭСИ, 2015 .

Клищ Н.Н. Анализ показателей и индикаторов, отражающих уровень реформирования и развития государственной службы. М.: ВЦИОМ, 2012 .

Якунин В.И., Сулакшин С.С., Багдасарян В.Э., Орлов И.Б., Строганова С.М. Качество и успешность государственных политик и управления. М.: Научный эксперт, 2012 .

институциональных трансформаций государственной службы и о возможности экстраполяции передового опыта в новых условиях .

Выводы

1. Доказано, что ввиду эффекта запаздывания и общей ригидности системы государственного управления понять связь между политическими изменениями и институциональными трансформациями государственной службы можно, лишь проведя анализ на больших промежутках времени с использованием массивов количественных эмпирических данных .

2. Предложена методика для проверки базовой гипотезы исследования, в которой обосновано применение ряда количественных методов. Показатели внутреннего развития государственной службы характеризуют ее институциональные трансформации, а показатели внешнего эффекта отражают развитие экономики и общества, и закреплены в стратегических программных документах, фиксирующих приоритеты государственной политики. Методика позволяет охватить весь спектр приоритетов государственной политики и перейти от оценки приоритетов к оценке достигнутых результатов с использованием данных статистики .

3. Взаимовлияние процессов внутреннего развития государственной службы и внешнего эффекта оценивается существованием взаимосвязи между индексами внутреннего развития государственной службы и индексами внешнего социально-экономического эффекта. Ценность предлагаемой методики состоит в том, что она направлена на создание эмпирического инструментария для оценки эффективности управления .

Полученные выводы имеют как теоретическую, так и практическую ценность для политической науки, так как могут использоваться для прогнозирования результатов планируемых политико-административных реформ .

ГЛАВА 2. ОТЕЧЕСТВЕННЫЕ И ЗАРУБЕЖНЫЕ КОНЦЕПЦИИ

ТРАНСФОРМАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ В КОНТЕКСТЕ

ПОЛИТИЧЕСКИХ ИЗМЕНЕНИЙ

2.1. Подходы к интерпретации взаимосвязей политических изменений и процессов институциональной трансформации государственной службы Исторические особенности государственной власти в России оказали существенное влияние на научное изучение процессов трансформации государственной службы. С одной стороны, необходимость осуществления повседневного контроля над большой территорией и решения масштабных задач обусловила раннее становление в нашей стране профессиональной государственной службы. Но с другой стороны, преобладание сильной авторитарной власти обусловило тот факт, что общество даже формально не участвовало в развитии государственного аппарата. Ввиду этого, на наш взгляд, развитие политической науки в России произошло сравнительно поздно, а процессы политико-административного управления находились на периферии внимания. Следствием этого стало изучение бюрократии в праве .

В мировой практике картина была несколько иной. Демократизация общественной жизни в ходе развития парламентарных систем обусловила появление исследований о механизмах контроля обществом над бюрократией с помощью политических представителей. Творцы теории политикоадминистративной дихотомии М. Вебер и В. Вильсон были политическими деятелями и мыслителями. В современных странах Запада государственноуправленческая проблематика находится в центре внимания политологов .

В годы перестройки и после распада СССР отечественные политологи занимались преимущественно изучением публичной политики, а не государственного аппарата. Несколько позднее началась разработка отдельных вопросов государственной службы с позиций социологии и экономики. Так вырабатывались границы научного дискурса в данной области знания .

Вместе с тем, профессор О.Ф. Шабров уже в 1998 г. указал на неправомерность исключения государственной службы из сферы политических исследований.1 Государственная служба, по его мнению, реализует политические функции и вовлечена в горизонтальные неполитические связи. Неполитические, на первый взгляд, процессы технологического управления (правоприменение), затрагивая интересы больших общественных групп, приобретают политическое содержание .

В тот же период теоретические основания для политического изучения государственной службы были заложены В.С. Комаровским и Е.Г .

Морозовой.2 Изучение законодательства не дает понимания того, как на самом деле функционирует государственный аппарат. Для решения этой задачи предложена концепция политико-административного управления. В ее рамках происходит конвергенция административного и политического дискурсов. Первый отражает лишь внутреннее функционирование государственного аппарата, изучая правовые доктрины и процедуры, организационные структуры и кадры управления. Другой, политический дискурс рассматривает внешние параметры государственной службы, ее роль в обществе. Становится очевидным, что бюрократия как исполняет решения политических акторов, так и активно участвует в их выработке.3 На этой теоретико-методологической основе оформились школы политологического изучения проблем бюрократии в РАГС-РАНХиГС при Президенте РФ (В.С. Комаровский,4 Л.Н. Тимофеева,5 А.В. Понеделков6);

Шабров О.Ф. Эффективность политического управления (системно-кибернетический подход): дис. … д-ра полит. наук. М.: РАГС, 1998. С. 112 .

Морозова Е.Г. Государственная служба как предмет политической науки. В сб.: Государственная служба России: Научные труды РАГС. М.: РАГС, 1998. С. 7-19 .

Комаровский В.С., Морозова Е.Г. Государственная служба и политико-административное управление // Вестник РУДН. 2001. № 3. С 167-182 .

Комаровский, B.C. Административная реформа: ожидания и требования граждан к государственной службе // Государственная служба. 2007. № 4. С. 5-12 .

Тимофеева Л.Н. Конфликтогенность политико-административной сферы как объект исследования. М.:

РАНХиГС, 2011 .

Понеделков А.В., Лысенко В.Д. Региональные административно-политические элиты России: итоги постсоветской эволюции // Социология власти. 2012. № 3. С. 30-39 .

МГУ имени М.В. Ломоносова (А.И. Соловьев,1 Г.В. Пушкарева2, И.А .

Василенко3); СпбГУ (Л.В. Сморгунов4); МГИМО (У) МИД России (О.В .

Гаман-Голутвина5). Предметом исследований названных авторов становились политико-административные элиты, имидж государства, политические коммуникации, конфликты в бюрократической среде, проблемы открытости аппарата, реформы государственной службы и административные реформы .

Следствием повышенного внимания в обществе и экспертной среде к проблемам бюрократии стали диссертационные исследования, защищенные с конца 1990-х гг. по вопросам государственной службы .

Самая ранняя известная нам докторская диссертация по политологии, связанная с государственной службой, защищена В.В. Воробьевым в 1999 г .

В ней автор справедливо указывает, что развитие госслужбы соответствует типу развития общества, а опосредующим звеном между типом общества и моделью государственной службы выступают политический режим и политическая система.6 Автор приводит многочисленные свидетельства отсутствия четкой политики в сфере государственной службы, вследствие чего имело место не целенаправленное создание нового, а беспорядочная эволюция существующих форм. Поэтому представляется неправомерным использование термина «становление» и, на наш взгляд, корректнее называть процесс реформированием, институциональной трансформацией .

Несмотря на это логическое противоречие, в дальнейшем появился ряд кандидатских диссертаций (В.И. Ханин, К.В. Востриков, И.В. Лескова), Соловьев А.И. Политический лидер в административной среде государственного управления, или “Кто в доме хозяин?” // Полис. Политические исследования. 2017. № 2. С. 60-81 .

Пушкарева Г.В. Идейно-ценностный механизм реформирования государственной службы // Государственное управление. Электронный вестник. 2017. № 63. С. 171-190 .

Василенко И.А. Инновационные технологии в процессе российской административной реформы:

возможности и границы использования // Государственный советник. 2015. № 1(9). С. 5-8 .

Сморгунов Л.В. Административная реформа в России: автономия государства и его способность к управлению. В сб.: Проблемы современного государственного управления. М.: Научный эксперт, 2007 .

Гаман-Голутвина О.В. Мировой опыт реформирования систем государственного управления // Вестник МГИМО. 2013. № 4 (31). С. 121-134 .

Воробьев В.В. Государственная служба: проблемы становления и развития: дис. … д-ра полит. наук. М.:

ИСПИ РАН, 1999 .

оперирующим термином «становление» применительно к постсоветской службе.1 государственной При этом сами авторы указывают на существование института госслужбы в любом обществе с различиями, выражающимися лишь в степени его юридической формализации .

Государственная служба как политико-административная система рассмотрена в работах С.Л. Коровиной, О.М. Мартыненко и Ж.В. Грековой .

В частности, обоснована ведущая роль государственной службы, особенно в органах исполнительной власти, в механизме государственного управления на примере различных стран, регионов и временных периодов. 2 Глубокое исследование политико-административных институтов в ходе политической модернизации проведено в докторской диссертации Г.Л .

Купряшина.3 Хотя работа непосредственно не посвящена государственной службе, автор исследует траекторию ее изменения как элемент модернизации государственного управления. Значение данного исследования состоит в полноправном включении вопросов институциональной трансформации государственной службы в современный политологический дискурс .

На стыке политологии и права выполнены кандидатские исследования О.Е. Падалкиной и М.С. Кабанова, близкие по тематике и защищенные почти в одно время.4 Оба автора характеризуют государственную службу как политико-административный властный институт и политического актора .

По политико-правовой тематике защищена в 2011 г. докторская диссертация Х.А. Валеева. В ней автор характеризует институт бюрократии как набор норм, властных структур и ценостей. Которые он имениует

Ханин В.И. Социально-политические основы становления государственной службы в современной Росси:

дис. … канд. полит. наук. М.: МГОПУ, 2000; Востриков К.В. Институт государственной службы:

становление, социально-политические характеристики: дис. … канд. полит. наук. Кемерово: КемГУ, 2003 .

Коровина С.Л. Политико-административные системы исполнительной власти: модели функционирования, тенденции развития (компаративный анализ): дис. … канд. полит. наук. М.: РАГС, 2000; Грекова Ж.В .

Реформирование государственной службы как политико-административный процесс: опыт Великобритании и США в контексте российских реалий: дис. … канд. полит. наук. М.: РАГС, 2001; Мартыненко О.М .

Государственная служба как политико-административный институт современной России: факторы развития:

дис. … канд. полит. наук. М.: ГУУ, 2002 .

Купряшин Г.Л. Политико-административные институты модернизации государственного управления: дис .

… д-ра полит. наук. М.: МГУ, 2013 .

Падалкина О.Е. Реформирование системы государственной службы РФ: политико-правовой аспект: дис. … канд. полит. наук. М.: ИГП РАН, 2005; Кабанов М.С. Политико-правовые основы реформирования государственной службы в РФ: дис. … канд. полит. наук. М.: МГОПУ, 2006 .

«модернизационноыми идеями».1 Суть данного института автор правомерно определяет как посредничество между обществом и политической властью .

Ряд политологических исследований касается кадровых аспектов развития государственной службы: В.И. Ивановой рассмотрены политические ценности государственных служащих; А.В. Шкредов связал общественное восприятие госслужащих с легитимностью политической власти, А.Н. Савлук провел политический анализ проблем государственной кадровой политики.2 Особенности российского федерализма обусловливают необходимость исследований развития государственной службы на региональном уровне (В.А. Лапина, Р.Х. Кунабаев, А.В. Гайер).3 Отдельно исследуется специфика государственной службы в представительных органах (Е.В. Ксенофонтова).4 Представляют интерес диссертации, раскрывающие характеристики института государственной службы и особенности его реформирования. Еще в конце 1990-х гг. процесс институционализации госслужбы изучен Т.С .

Емельяновой.5 Развитие государственной службы в контексте политических изменений исследовано О.В. Агеевым, А.В. Моисеевым, О.Н. Жильцовой.6 Политические аспекты реформирования государственной службы разработал в кандидатской диссертации Л.Е. Вахнин.7 Им обоснован важный

Валеев Х.А. Институт государственной службы Российской Федерации: политико-правовое исследование:

дис. … д-ра. полит. наук. М.: РАГС, 2011 .

Иванова В.И. Политические ценности в системе подготовки управленческих кадров государственной службы: дис. … канд. полит. наук. СПб.: СЗАГС, 2005; Шкредов А.В. Отношение общества к государственной службе как фактор легитимности политической власти в современной России: дис. … канд .

полит. наук. М.: РАГС, 2011; Савлук А.Н. Механизмы реализации государственной кадровой политики в условиях современной административной реформы: дис. … канд. полит. наук. СПб.: СЗФ РАНХиГС, 2013 .

Лапина В.А. Совершенствование государственной службы в системе государственного управления субъекта РФ: дис … канд. полит. наук. Чита: ЧГУ, 2004; Кунакбаев Р.Х. Государственная служба в системе власти: региональный аспект (на примере республики Башкортостан): дис. … канд. полит. наук.

Уфа.:

БашГУ, 2005; Гайер А.В. Политико-управленческая эффективность административной реформы (на примере республики Коми): дис. … канд. полит. наук. СПб.: СПбГУ, 2009 .

Ксенофонтова Е.В. Совершенствование государственной гражданской службы в представительных органах власти: дис. … канд. полит. наук. Р. н/Д.: СКАГС, 2007 .

Емельянова Т.С. Институционализация государственной службы в условиях политического развития современной России: особенности, тенденции, приоритеты: дис. … канд. полит. наук. Орел.: ОРАГС, 1999 .

Агеев О.В. Институт государственной службы в системе властных отношений современной России: дис. … канд. полит. наук. Н.Н.: НГУ, 2002; Моисеев А.В. Институт государственной службы в условиях трансформации современной России: дис. … канд. полит. наук. М.: МГУ, 2007; Жильцова О.Н .

Трансформация организационно-политических основ исполнительной власти в процессе административных преобразований в современной России: дис. … канд. полит. наук. Саратов: СарГУ, 2011 .

Вахнин. Л.Е. Политические аспекты реформирования государственной службы РФ в контексте демократизации политической системы на современном этапе: дис. … канд. полит. наук. М.: ГУУ, 2006 .

тезис о принципиальном сходстве структуры российского общества и корпуса государственных служащих, вследствие чего процесс становления гражданского общества в стране выражается также в демократизации системы государственной службы. Указано на необходимость активного политического участия госслужащих в государственном управлении .

Следует также указать на докторскую диссертацию В.Б. Слатинова, в которой трансформация государственной службы рассматривается как элемент политико-административных реформ.1 Реформирование госслужбы характеризуется как политический процесс. Опыт прежних реформ до 2010-х гг. автор описывает как попытки частичной рационализации. Данный автор не использует понятия «становление» применительно к постсоветской государственной службе, а говорит об «институциональном строительстве» .

Указывается, что институциональный эффект от реформ бюрократии определяется чертами политического режима. Кроме того, доказывается связь между требованиями к институциональным изменениям государственной службы и динамикой социально-экономического развития .

Обобщая работы по проблематике исследования, следует отметить большое число политологических исследований. К настоящему времени вопросы госслужбы прочно закрепились в политологическом дискурсе. В исследованиях достаточно четко определены концептуальные рамки института бюрократии. Политическая обусловленность институциональных трансформаций госслужбы доказана на большом исследовательском материале. Указано, что проблемы госслужбы нельзя изучать изолировано от проблем конкретного общества .

Однако при этом имеется ряд лакун в политологических исследованиях проблем бюрократии, обусловивших необходимость настоящего исследования. Прежде всего, большинство работ основаны на качественных или описательных социологических данных, позволяющих определить лишь, Слатинов В.Б. Трансформация института государственной гражданской службы в условиях политикоадминистративных реформ в постсоветской России: дис. … д-ра полит. наук. Курск: КурГУ, 2011 .

что думали респонденты, а не что происходило на самом деле. Ввиду этого выводы нередко представляются недостаточно доказательными .

Во-вторых, государственная служба изучается либо через внутренние процессы (кадры, функции), либо как «черный ящик», процессы в котором закрыты для общества. Попытки установить взаимосвязь между процессами внутри системы и внешним социально-экономическим и политическим эффектом не стали пока основным исследуемым направлением .

В-третьих, многие исследователи игнорируют советский период развития госслужбы. Имеющиеся исследования либо изучают институт госслужбы вне места и времени, либо охватывают период его современной трансформации. Например, утверждается, что госслужба СССР строилась на «полном подчинении служащего руководителю учреждения» и что она «не вписывалась в мировую практику». Но специальные исследования показывают, что управленческий опыт СССР не только соответствовал практике развитых стран, но в ряде случаев опережал ее и поэтому не утрачивает своей актуальности.1 В-четвертых, несмотря на большой интерес к политическому анализу развития государственной службы, выявлено лишь три докторских диссертации, соотносящиеся с темой настоящего исследования. При этом многие аспекты в них либо не затронуты, либо рассмотрены поверхностно, что ограничивает применимость полученных им выводов .

В различных исследованиях понятие госслужбы наделяется разным смысловым содержанием, что требует систематизации подходов .

О.Ф. Шабров определяет данный институт как набор норм внутри госаппарата, а также между ним и обществом.2 В.Б. Слатинов определяет этот институт как нормы, регулирующие статус служащих и их Журавлев Д.А. Государственная кадровая политика как фактор формирования политической элиты в СССР и РФ: сравнительный анализ: дис. … канд. полит. наук. М.: МГУ, 2015 .

Шабров О.Ф. Реформа государственной службы: открытость или эффективность // Социология власти .

2005. № 6. С. 5-14 .

взаимодействия в рамках конкретного общества.1 В свою очередь, И.В .

Лескова описывает институт госслужбы как часть политической системы, обеспечивающую ее деятельность и воспроизводство в ней механизмов госуправления.2 Г.Л. Купряшин рассматривает государственную службу как политико-административный институт, представляющий собой совокупность властных отношений, связанных с политическим режимом, и управленческих инструментов и результатов коммуникации, компромисс заинтересованных групп интересов .

К числу политико-административных институтов, наряду с госслужбой, относятся нормотворчество (эндогенный институт) и функциональное представительство интересов (экзогенный институт) .

Последнее может быть корпоративно-иерархическим (при модели рациональной бюрократии), рыночно-лоббистским (при модели государственного менеджмента) и сетевым (при модели Governance) .

Интерпретация автором роли и места госслужбы в системе общественных институтов представлена на рис. 2.1 .

Обобщая изложенное, определим институт госслужбы как:

1) властное образование, связанное с политическим режимом,

2) иерархическую структуру должностей и статусов,

3) набор правовых норм, функций и полномочий,

4) кадровый состав, обладающий определенными ценностями,

5) механизм взаимодействия групп интересов .

Эти институциональные характеристики имеют универсальный характер, применимы для любой страны и временного периода .

Институт бюрократии выполняет роль инструмента реализации государственной политики и контактора власти с обществом .

Слатинов В.Б Реформирование государственной службы в России: институциональные эффекты и ловушки // Россия и современный мир. 2012. № 1. С. 79-90 .

Лескова И.В. Становление института государственной службы в условиях политической модернизации современной России: политологический анализ: дис. … канд. полит. наук. Орел: ОРАГС, 2004 .

ИНСТИТУТЫ ОБЩЕСТВА –

механизмы, обеспечивающие воспроизводящиеся социальные отношения и практики

–  –  –

Рис. 2.1. Место государственной службы среди институтов общества Источник: здесь и далее составлено автором В исследованиях госслужбы с позиций политики, социологии и права обычно не затрагивается вопрос о цели, смысле существования данного института для общества в целом. Вместе с тем, факт существования госслужбы при любом политическом строе указывает на существование у нее некой универсальной непреходящей общественно значимой цели. По нашему мнению, этой целью является сбалансированность общественного развития, сглаживание диспропорций, вызванных политической борьбой и конъюнктурными политическими решениями. Реализация данной цели не означает, однако, что бюрократия руководствует некими альтруистическими соображениями: сохранение стабильности обеспечивает ее собственную выживаемость в условиях политических изменений. Близкая по смыслу формулировка дана А.Г. Барабашевым, утверждающим, что цель госслужбы состоит в создании условий для более эффективного общественного воспроизводства не только в экономическом, но и в политическом, и в социальном плане.1 В ранних обществах с примитивной организацией необходимость в специальном аппарате управления отсутствовала. В сложноорганизованном обществе непосредственная реализация решений силами одних политических лидеров уже невозможна. Вместе с тем, уровень квалификации и самосознания членов общества не позволяет исполнять государственные решения в форме гражданской самоорганизации. Эти два фактора – сложность общества и неподготовленность граждан к управлению – исторически обусловили необходимость в возникновении института профессиональных управленцев – государственных служащих. Пик влиятельности кадровой бюрократии пришелся на период научнотехнического подъема и усложнения производства при сохранявшемся господстве ручного труда в 1-й половине ХХ в. Тогда потребность общества в управлении была высокой, а компетенции членов общества низкими .

В современном обществе потребность в управлении еще более возросла ввиду усложнения производственных и общественных процессов .

Однако развитие производительных сил требует от большего количества работников владения знаниями, требующими принятия самостоятельных решений. Повышение образовательного уровня и связного с ним самосознания населения становится необходимым условием общественноэкономического развития. Понимание законов общественного развития гражданами будет способствовать постепенному превращению общества из пассивного объекта управления в активно действующий субъект, способный Барабашев А.Г. Теоретические ориентиры дальнейшего развития государственной службы Российской Федерации // Вопросы ГМУ. 2007. № 1. С. 19–52 .

контролировать и руководить политикой и работой государственного аппарата. Развитие гражданского общества, подъем уровня образования, внедрение информационных технологий создают предпосылки для снижения потребности в посредничестве государственных служащих и широкого вовлечения граждан в практическую управленческую деятельность .

Сформулированная выше цель государственной службы выражается в опосредовании госслужбой взаимодействия всех других общественных институтов, в ходе которого госслужбы воздействует на них и сама испытывает ответные реакции. Формализованная сторона этих взаимодействий описана нами как правовой компонент архитектуры института бюрократии. Нормы могут быть кодифицированы в виде особого законодательства о государственной службе, либо рассредоточены по отраслям права. Правовой статус государственной службы включает ее границы, права, обязанности, запреты, ограничения, гарантии и ответственность. Государство, налагая определенные публично-правовые обязательства на госслужащего, берет на себя в отношении его определенную ответственность и уравновешивает ограничения соответствующими гарантиями. Кроме того, регулируются виды и уровни государственной службы .

Институционализация госслужбы возможна и в отсутствие специального законодательства. Однако, на наш взгляд, необходима артикуляция политической элитой набора задач данного института .

Неэффективность многих попыток реформирования госслужбы в прошлом объясняется нарушением данного принципа, когда ни общество, ни сами госслужащие не понимают направления ожидаемых изменений .

В ряде исследований предложен набор политических задач бюрократии (разработка ведомственных норм; аналитическое обеспечение принятия политических решений; использование специальных знаний как ресурса власти; автономия при исполнении поручений политиков; прямое участие Toffler A. Powershift: Knowledge, Wealth and Violence at the Edge of the 21 st Century. Bantam Books, 1990 .

высших госслужащих в выработке политических решений; возможность для интерпретации политических решений и правовых актов).1 Исходя из предложенной основной цели института госслужбы в обществе, можно выделить ряд задач:

- детализация и интерпретация в подзаконных актах законов, устанавливаемых на политическом уровне;

- контрольно-надзорная деятельность;

- обеспечение восстановления нарушенных прав и свобод;

- планирование, анализ, консультирование;

- управление государственным сектором экономики;

- размещение государственного заказа;

- наполнение государственного бюджета, управление госимуществом, собственностью, финансами;

- предоставление административных услуг гражданам и организациям, консультирование граждан и организаций, выдача правоустанавливающих и справочных документов по запросам заявителей;

- обеспечение функционирования и взаимодействия государственных органов, обслуживание политических руководителей (делопроизводство, кадровая работа, мобилизационная подготовка и т.д.) .

Этот перечень задач является универсальным для любой юрисдикции на современном этапе, хотя приоритетность задач госслужбы в каждом обществе неодинакова. В исторической ретроспективе данные функции тоже устойчивы: ни одна из них не исчезает, но со временем появляются новые задачи .

Наряду с явными задачами, основанными на нормах права, присутствуют скрытые, латентные задачи. Латентные задачи вытекают из каждой явной задачи приведенного перечня. Например, задача нормотворчества априори предполагает упорядочение общественных

Морозова Е.Г. Политический рынок и политический маркетинг: концепции, модели, технологии. М.:

РОССПЭН, 1999 .

отношений. Возможная латентная задача связана с принятием несовершенных правовых актов ради извлечения выгоды. Таким образом, латентные задачи направлены не на обеспечение интересов общества, а на интересы самого института и его элементов. Латентными задачами госслужбы (дисфункциями) является противодействие изменениям, удовлетворение групповых интересов, рентоизвлечение и т.д .

Для бюрократической системы актуальна проблема вырождения содержательной деятельности в ритуально-символическую. Такой институт перестает реализовывать общественную потребность и превращается в псевдосистему. Политическая псевдосистема подменяет общественные цели собственными целями, а обеспечение устойчивости общества – поддержанием собственной устойчивости. Причинами дисфункции могут быть низкий статус данного вида деятельности; закрытость от общества;

слабость и Фрагментарность правового регулирования. Не просматривается универсального сценария для преодоления дисфункций государственной службы. Существование дисфункций является следствием несовершенства институтов, их внутренних противоречий и наличия собственных интересов, отличных от интересов общества в целом .

Организационный и кадровый компоненты института бюрократии отражают внутренние процессы в нем. Организационный компонент включает структуру института и распределение функций в нем .

Нерациональная организация управления сводит на нет любые глобальные цели, однако в отсутствие сформированных задач и приоритетов развития деятельность института концентрируется на внутренних процессах и теряет социальную эффективность. Кадровый компонент отражает принципы подбора, оценки и продвижения госслужащих по карьере. Кадровый компонент рассматривает не только наличные кадры, но и перспективную потребность в их подготовке и развитии .

Как социальный институт государственная служба решает задачи воспроизводства, социализации, внутренней коммуникации, сохранения своих свойств с помощью системы поощрений и санкций. Статусно-ролевая структура затрагивает все компоненты архитектуры института. Общий статус службы определяется правовым компонентом, должностные статусы, формальные санкции и поощрения закреплены организационным компонентом. Кадровый компонент дополняет формальную организацию набором неформальных норм и ценностей .

Особенностью государственной службы является ее глубокая стратификация. Наличие внутренних перегородок позволяет государственной службе эффективно противостоять попыткам изменений. Слабая формализация повышает роль неписаных правил, но заорганизованность также стимулирует развитие неформальных норм. В условиях жесткой формализации наладить взаимодействие между элементами системы, как писал М. Крозье, возможно лишь с использованием неформальных связей, дублирующих или заменяющих официальные каналы .

В рамках кадрового компонента происходит социализация индивидов (габитус). Закрытая модель госслужбы предполагает набор корпоративных ценностей, отличных от ценностей других институтов. Государственные служащие в первую очередь руководствуются собственными интересами и интересами подразделения, потом интересами государственного органа и государственной службы в целом, далее интересами политического руководства и лишь в последнюю очередь интересами общества. Эти установки могут быть выражены в форме официальных предписаний либо индивидуальных или коллективных представлений о должном, осуждаемом и запретном поведении. Лояльность служащих поддерживается созданием для них, даже на нижних ступенях, преимуществ перед лицами, не включенными в систему. Эти преимущества компенсируют накладываемые ограничения .

Смещенная система ценностей ставит волю руководителя выше общего блага и заставляет подчинённого исполнять ее вне зависимости от последствий .

Открытая модель способствует конвергенции собственных ценностей и норм государственных служащих с ценностями, господствующими в данном обществе. Однако даже в рамках данной модели в системе государственной службы присутствуют служебные отношения между должностными лицами, основанные на субординации и подчинении, публичные отношения между чиновниками и гражданами, а также неформальные отношения государственных служащих между собой (дружеские, конкурентные и т.д.) .

Предложный концепт архитектуры института бюрократии рассматривает его статику. Методологическим основанием для исследования процессов развития госслужбы в динамике является новая институциональная теория .

На первом этапе своего развития институционализм затрагивал лишь формальные правовые институты. Такой подход виден в большинстве ранних исследований государственной службы как института, которые были критически проанализированы нами выше .

В современных условиях поле институционального анализа охватывает как формальные, так и неформальные нормы, определяющие структуру общества и взаимодействия в нем. Неоинституциональный подход оперирует категориями, привнесенными из экономики; центральным звеном являются транзакционные издержки, т.е. издержки взаимодействия, затраты на сбор и обработку информации, на проведение переговоров и принятия решений .

Государство своими действиями может как повышать, так и снижать транзакционные издержки. Участники политического рынка в ходе переговоров добиваются принятия тех политических решений и правовых актов, которые им выгодны. Группы общественных интересов отстаивают свои позиции на политическом рынке через соответствующие институты. 1 Это, своего рода, реинкарнация классической теории общественного договора в новых экономических и политических условиях .

Институционилисты рассматривают отношения между институтами как некие контракты, в которых чистые выгоды от участия должны превышать Тамбовцев В.Л. Институциональный рынок как механизм институциональных изменений // Общественные науки и современность. 2001. № 5. С. 28-38 .

издержки.1 Вместе с тем, как и в классической экономике, рациональность действий участников политического рынка ограничена неравенством их возможностей и асимметрией информации. Кроме того, рациональность итоговых решений понижается вследствие необходимости согласования противоречивых интересов участников переговоров .

Несовершенство институтов первого рода, согласно О. Уильямсону, представляет собой выбор участниками переговоров стратегии изменений из нескольких реальных вариантов. Несовершенство второго рода предполагает сравнение действующего института с неким идеальным эталоном. Суть подхода в том, что при обсуждении изъянов институционального устройства недостаточно видеть преимущества одной альтернативы перед другой, а нужно понимать условия, в которых сложилось данное устройство и повлиявшие на него факторы. Применительно к проблемам госслужбы отмечено, что учет мнений всех интересантов в ходе реформы еще не гарантирует ее эффективности. 3 Согласно классическому подходу Р. Коуза, различия между правительствами и политическими режимами состоят лишь в их способности минимизировать издержки.

4 Сегодня подход институционалистов изменился:

считается, что институциональное проектирование должно как минимизировать изъяны регулирования, так и «провалы» рынка .

В рамках современных неоинституциональных исследований бюрократия рассматривается уже не как пассивный объект воздействия для политических акторов, а как активный субъект, обладающий собственной переговорной силой. Недоучет этой особенности в прошлом приводил к

Pejovich S. The market for institutions versus the strong hard of the state. the case of Eastern Europe. In:

Economic institutions, markets and competition / B. Dallago, L. Mittone (eds.). Cheltenham: Edward Edgar, 1996 .

P. 111-126 .

Williamson O. The theory of the firm as governance structure: from choice to contract // Journal of Economic Perspectives. 2002. Vol. 16. No 3. Р. 171-195 .

Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 5-22 .

Шастико А.Е. Методологический статус новой институциональной теории // Журнал экономической теории. 2013. № 4. С. 36-47; Acemoglu D., Robinson J. The rise and decline of general laws of capitalism // Journal of Economic Perspectives. 201. Vol. 29. No 4. P. 123-135 .

–  –  –

Рис. 2.2. Динамика институциональных изменений государственной службы На рис. 2.2. дана наша интерпретация процесса институциональных изменений бюрократии. Политическая система, как видно, определяется Rethinking Political Institutions / Ed. by Shapiro I., Skowronek S., Galvin D. New York: NY University Press, 2006; The Oxford Handbook of Political Institutions / Ed. by R. Rhodes. Oxford: University Press, 2008 .

характеристиками общества в целом. Дизайн политических институтов определяется в ходе переговоров между представителями иных институтов общества. За границами каждого института (на рисунке – пример института госслужбы) начинается его взаимодействие с другими институтами. Ряд экспертов называют содержание институциональных рамок институциональным полем .

Политические циклы задают периодичность институционального выбора: новые силы, приходящие к власти, меняют дизайн институтов в интересах стоящих за ними групп. Изменения могут носить планомерный характер, являться следствием четкой стратегии, или быть случайными .

Потребность общества к модернизации выражается в необходимости институциональных изменений. В период транзита от одних экономических и политических форм к другим институциональное строительство ускоряется. В условиях, когда потребность общества в изменениях усиливается, институты, не удовлетворяющие этой потребности, теряют легитимность, и вынужденно трансформируются. Снижение легитимности приводит к снижению издержек на институциональные изменения .

Изменение институтов тесно связано с изменением норм. В периоды транзита, когда легитимность институтов снижена, формальные нормы вытесняются неформальными, которые впоследствии закрепляются и формализуются. Нормы различных институтов могут вступать в противоречие; это известно как метаконкуренция – борьба институтов. 1 Напротив, в условиях общественной стабильности осуществлять институциональные изменения сложнее, так как институты легитимны и формирующие их норм формализованы .

Известными формами институционализации является выращивание институтов (пример: формирование сегодня института цифровой экономики

– принципиально нового явления, никогда ранее не существовавшего) .

Olsen J.P. Governing through Institution Building: Institutional Theory and Recent European Experiments in Democratic Organization. Oxford: University Press, 2010 .

Другой формой является эволюция институтов, т.е. трансформация существующих и действующих институтов. Пример – реформирование государственной службы. Наконец, третьей формой институционализации является импорт (трансплантация), т.е. перенесение институтов, успешно функционировавших в одних условиях, в другие условия.

Пример:

российский парламентаризм, которые формировался как требование общества, но посредством копирования западных образцов.1 Трудно утверждать, какой из способов институционализации сопряжен с большими трудностями. В любом случае, изменения бывают успешными лишь в том случае, когда формальные нормы нового или модернизируемого института соответствуют существующим неформальным нормам общества.2 Мы утверждаем, что каждый институт, в том числе и институт бюрократии, характеризуется сочетанием норм (формальных и неформальных), ценностей и приоритетов развития. При этом каждая институциональная модель имеет уникальные национально-исторические особенности, так как, по утверждению С. Хантингтона, «культура важна» .

При этом национальные особенности институтов не являются раз навсегда заданными. Устаревание институциональных норм, их несоответствие потребностям общества, приводит к институциональным кризисам. Может возникнуть институциональный вакуум, когда нормы старых институтов отмерли, а новые еще не сформированы. Могут конкурировать нормы нескольких параллельно существующих институтов, тогда речь идет о метаконкуренции .

Распространённым институциональным эффектом является равновесие .

Это ситуация, при которой нормы и ценности института соответствуют ожиданиям общества. Равновесие институтов всегда является динамическим, потому что изменения внутри института и во внешней среде вызывают со Jakobsen M.L.F., Mortensen P.B. Rules and the Doctrine of Performance Management // Public Administration Review. 2016. Vol. 76. No 2. P. 302–312 .

Полтерович В.М. Проектирование реформ: как искать промежуточные институты // Montenegrin Journal of Economics. 2012. Vol. 8. No 2. Р. 25-44 .

временем рассогласование между собственными целями института и ожиданиями общества, т.е. возникает потребность к изменениям. Часто равновесие бывает вызвано желанием господствующей группы сохранить существующее положение на неограниченно долгое время. Если другие институты не обладают достаточной переговорной силой, чтобы стимулировать изменения возникает так называемый хреодный эффект или институциональная ловушка – длительное неэффективное развитие института. Также существует эффект гиперселекции, при котором неэффективные, но влиятельные институты задерживают необходимые и понижают конкурентоспособность общества в целом.1 изменения Институциональная ловушка также может возникнуть, если издержки на изменение неэффективного института слишком высоки .

Институциональная ловушка – это «дурное» равновесие, при котором институт, утративший общественную значимость, продолжает существовать .

Требуется усилие общества, изменение всей его институциональной структуры, чтобы разрушить неэффективный институт или модернизировать его, исходя из общественных потребностей. Как писал М. Крозье, изменения в государстве зависят не столько от управленческих воздействий аппарата, сколько от обратного влияния общества на государственный аппарат. Это означает, что приобретение бюрократией самостоятельного политического влияния чревато возникновением институциональной ловушки, т.е .

блокирование ею любых попыток ее реформировать извне при неспособности осуществить его своими силами. 2 Необходимость преодоления данного противоречия актуализирует внимание к вопросам повышения эффективности институтов .

Данный вопрос давно исследуется, и выработан ряд подходов. Если институт государственной службы понимается как самостоятельный субъект Слатинов В.Б. Институциональные эффекты реформирования государственной гражданской службы в постсоветской России // Вестник ВГУ. 2011. №. 1. С. 75-82 .

Верхайнен Т. (ред.). Институциональная реформа в России: переход от проектирования к реализации в условиях многоуровневой системы государственного управления. М.: Всемирный Банк, 2006 .

политики, то госслужащие должны нести ответственность за результаты выработки политических решений. Если же государственная служба воспринимается как объект политических воздействий, то она ответственна лишь за исполнение решений. При любом подходе она ответственна за взаимодействия внутри системы управления и коммуникацию с обществом .

Эффективность института не может быть описана каким-либо одним показателем, это интегральная характеристика, зависящая от того, как институт выполняет свою общественную цель, как он содействует развитию общества в целом (а не только поддержанию собственного гомеостаза) .

Стабильность или изменчивость институтов являются позитивной или негативной ситуацией лишь постольку, поскольку институт в этих условиях удовлетворяет общественные потребности. Есть практика количественной оценки эффективности институтов как стоимости издержек взаимодействия (трансакций) данного института с другими институтами .

Институциональный подход требует учитывать не только внешние и формальные требования, поэтому следует отметить, что теоретически признавая себя институтом, созданным для решения задач общества, госаппарат на практике желает реализовывать собственные цели. Политикоадминистративная организация дает возможность реализовать стремления наиболее активных представителей общества, как правило, внутри данной организации, а не в противодействии ей. Это способствует повышению жизнеспособности системы и лишает общество способности бороться с ней.1 Неэффективность института государственной службы часто бывает вызвана его закрытостью, вследствие чего теряется способность быстро и адекватно реагировать на изменения в обществе. Нарушение меритократии приводит к тому, что интеллектуальный ресурс аппарата управления отстает от роста аналогичного ресурса общества. Контроль со стороны более простой Knott J.H., Miller J.G. Reforming Bureaucracy: The Politics of Institutional Choice. New York: Pearson, 1987;

Heikkila T. The Contribution of Public Choice Analysis to Decision Making Theories in Public Administration. In:

Handbook of Decision Making / ed. by G. Morcol. Harrisburg: CRC Press, 2006. Р. 21-38 .

системы (бюрократия) над более сложной системой (общество) отрицательно сказывается на социально-экономическом развитии .

Политизация госслужбы также не ведет к повышению эффективности, как и бюрократизация политики. Правящий класс стремится воспроизводить авторитарные методы управления даже в условиях демократического режима. Рационализации в ходе реформ подвергаются в основном нижние уровни управления, в то время как сам процесс принятия решений остается закрытым, и его эффективность не оценивается.1 В стратегических документах по развитию государственной службы следует определять цели и задачи госслужбы как института .

Эффективность будет состоять в степени достижения этих целей и задач за определенный период времени. Это должно препятствовать возникновению неэффективных гибридных институтов при быстром внедрении в ходе реформ элементов, свойственных более развитым институтам («эффект преждевременного переключения», по В.М. Полтеровичу). Важно избегать технократизма, ибо без воспитательной, идеологической подготовки внедрение новых технологий в старых институтах не дает положительного эффекта. Институциональные реформы в переходных обществах бывают связаны с поверхностными имитационными заимствованиями лучших образцов. Следует проводить реформы с учетом прежнего опыта, учитывая национально-исторические модели государственной службы. Попытки ослабления политического контроля над бюрократией при неразвитых гражданских институтах порождают рост коррупции, т.к. гражданское участие и сетевое управление на деле оборачиваются вмешательством в деятельность бюрократии различных групп интересов. Для успешной реализации политического курса рекомендуется «веберизация», т.е. возврат к отграничению бюрократии от влияния общества.2 Grant R.W., Keohane R.O. Accountability and Abuses of Power in World Politics // American Political Science Review. 2005. Vol. 99. No 1. P. 36-54 .

Соловьев А.И. Государство как политический институт: проблема теоретической идентификации // Вестник ВГУ. 2014. № 4. С. 124-129. .

Также указывается на неприменимость при решении многих задач государственной службы проектного подхода, ориентированного на сроки и результаты, и приоритетности традиционного процессного подхода, ориентированного на следование процедурам. Вне зависимости от применяемой модели организации управления результаты должны фиксировать в динамике показателей социально-экономического развития. В дальнейшем знание этой тенденции должно ложиться в основу корректировок к системе управления и принятия новых решений. Это именуется концепцией обоснованного принятия решений (evidence-based policy making).1 Повышение эффективности института государственной службы многие эксперты связывают с созданием системы управления.2 Масштабное и с необратимыми последствиями совершенствование государственной службы требует внутренней целостности, обеспечиваемой применением принципов программно-целевого управления. При этом данные программы должны преследовать целью не простое сокращение присутствия государства в экономике и не усилением интенсивности управленческого труда, а рост согласованности между принимаемыми решениями (политическими импульсами) и реальными изменениями в управляемой сфере. Таким образом, показателями для оценки эффективности института бюрократии должны стать его вклад в произведенную совокупную стоимость, прирост ВВП и т.д.3 Предлагается авторская схема оценки эффективности института государственной службы (см. рис. 2.3) .

Соболев Н.А. Модель эффективности государственной службы в России: проблема рефлексии // Вопросы ГМУ. 2012. № 4. С. 177-193 .

Баснак Д.В. Создание системы управления российской государственной службой в современных условиях // Вопросы ГМУ. 2008. № 4. С. 4-26 .

Барабашев А.Г. Кризис государственного управления и его влияние на основные административные парадигмы государства и бюрократии // Вопросы ГМУ. 2016. № 3. С. 163-194 .

Категория «эффективность государственного управления»

–  –  –

Приоритеты политического руководства в отраслевом разрезе находят отражение в программных документах. Методика соотнесения целевых показателей госпрограмм (ожидаемые результаты) со статистическими показателями (достигнутые результаты) отражена в блоке «фильтрация показателей». В результате будет получен набор показателей, отражающих в динамике реализацию политических приоритетов. Сопоставление данного набора статистических показателей с показателями внутреннего развития государственной службы в разные годы позволяет сделать вывод о соответствии ее функционирования приоритетам развития экономики и общества на разных этапах институциональной трансформации. Далее должна происходить корректировка норм и принципов деятельности бюрократии с учетом достигнутых ею результатов, отраженных в показателях развития управляемых отраслей и регионов. Чтобы субъекты управления обладали необходимой информацией для принятия решений, необходимо проведение систематического мониторинга показателей социально-экономического развития и сопоставления динамики с опытом других стран .

Выводы

1. Вопросы госслужбы прочно закрепились в политологическом дискурсе. Вместе с тем, исследования редко опираются на количественные данные, рассматривают длинные тренды развития, не всегда опираются на мировой опыт. В новых условиях следует стремиться к преодолению указанных ограничений .

Обоснован исторический характер возникновения института 2 .

госслужбы под воздействием усложнения общественной структуры и неподготовленности граждан к управлению. Развитие гражданского общества, подъем уровня образования, внедрение информационных технологий создают предпосылки для снижения в будущем потребности в посредничестве профессиональных госслужащих и для широкого вовлечения граждан в практическую управленческую деятельность .

3. Предложена авторская схема оценки и управления эффективностью института государственной службы. В стратегических документах по развитию государственной службы следует определять цели и задачи госслужбы как института. Эффективность будет состоять в степени достижения этих целей и задач за определенный период времени. Это должно препятствовать возникновению неэффективных гибридных институтов .

2.2. Классические и современные концепции государственной службы и ее институциональных трансформаций Изучение трансформации государственной службы во взаимосвязи с политическим процессом еще с периода античности составляло предмет научных исследований. В настоящей работе мы остановимся на концепциях институциональных изменений государственной бюрократии, разработанных в индустриальную и постиндустриальную эпохи, т.к. это представляется наиболее обоснованным, исходя из цели нашего исследования .

Государственная служба с развитием капиталистических отношений перестала быть сословной службой дворянства. В странах с парламентским строем сложилась система, при которой победившая на выборах партия получала право сменить административный аппарат, распределяя должности между своими ставленниками (англ. spoils system – «система добычи»). Эта система политического патроната порождала коррупцию, нестабильность управления, приводила к кризисам и снижала доверие к власти в обществе .

На фоне развития фабрично-заводского способа производства к концу XIX – началу ХХ вв. произошло становление науки управления. Управление стало пониматься как особая профессия, требующая специальных знаний, первоначально на уровне предприятия (Ф.У. Тейлор, А. Файоль, Г. Форд)1, а впоследствии уже в масштабах государства (М. Вебер, В. Вильсон).2 Функции принятия решений были отделены от их профессионального исполнения (так называемая политико-административная дихотомия). За первое отвечали владельцы предприятий, а также политики, за второе – наемные менеджеры и государственные служащие .

Применительно к государственной службе эта концепция получила название рациональной бюрократии. Ряд экспертов считают данную концепцию производной от учения Гегеля об общественной природе Tailor F. The Principles of Scientific Management. New York, 1914; Fayol H. General and Industrial Management. London, 1949 .

Вебер М. Политические работы (1895-1919). М.: Праксис, 2003; Вильсон В. Государство. Прошлое и настоящее конституционных учреждений. М.: Изд. В.М. Саблина, 1905 .

государства.1 В рамках концепции аппарат бюрократии действует безлично, профессионально, политически нейтрально, регламентировано и непрерывно .

Карьера госслужащих стабильна, а сами они занимают положение в элите общества. В систему трудно попасть, но в дальнейшем она обеспечивает планомерный должностной рост и стабильность. В системе преобладают корпоративные нормы морали и ценности служебной этики .

На теоретическом уровне концепция работает следующим образом .

Население через механизм всеобщих выборов делегирует политическому руководству право на реализацию публичной власти на определенный срок .

Далее политическое руководство конвертирует публичную власть в административное управление с помощью профессионального и несменяемого корпуса чиновников. Политики не вмешиваются в текущую деятельность бюрократии, а взаимодействуют с ней через постановку задач и одобрение результатов. В следующем политическом цикле запросы общества меняются, и в результате выборов к власти приходит иное политическое руководство. Оно меняет законодательство в соответствии со своей программой, а корпус чиновников также профессионально и беспристрастно исполняет эти новые законы, как ранее исполнял прежние .

Внутренне противоречие данной парадигме состоит в том, что несменяемая карьерная бюрократия постепенно аккумулирует наиболее профессиональные кадры и приобретает в обществе большее влияние, чем выборные политические лидеры. В этих условиях бюрократия сама начинает планировать и принимать политические решения, осуществлять власть .

Принцип «политико-административной дихотомии», заложенный Вебером нарушается, что приводит к конфликту между политиками и бюрократией. В этих условиях стабильность института оказывается под угрозой, а поведение системы становится нерациональным, что отметил еще в середине ХХ в .

Sager F., Rosser C. Weber, Wilson, and Hegel: Theories of Modern Bureaucracy // Public Administration Review .

2009. Vol. 69. No 6. P. 1136-1147 .

нобелевский лауреат Г. Саймон.1 На уровне рядовых исполнителей можно обеспечить рациональность, разбив весь процесс труда на простые стандартизированные операции, введя штрафы за нарушение регламентов и премии за их образцовое выполнение .

На уровне руководителей сделать это намного сложнее: кадровые чиновники накапливают за свою карьеру ценный опыт управления и постепенно становятся компетентнее политических лидеров не только в техническом, но и в концептуальном плане (на это указывают многие исследователи, в частности, К. Сикстон).2 Аппарат государственной службы становится самостоятельной политической силой, вносящей элементы бюрократической организации в политический процесс .

В условиях несменяемости элиты при авторитарных политических режимах верхушка бюрократии сращивается с политической элитой в единый властвующий класс, изолированный от общества и действующий в собственных интересах. При демократических режимах возможности бюрократии превышают потенциал сменяемых политических лидеров, и она способна добиваться принятия подготовленных ей решений и блокировать исполнение тех решений, которые не поддерживает. При существовании карьерной бюрократии вне зависимости от политического строя и общественной идеологии реальная политическая власть смещается из области публичной политики в область интересов и деятельности бюрократии. Формальное существование в обществе институтов народовластия не решает проблему .

Вместе с тем, концепцию рациональной бюрократии можно считать научно-теоретическим аттрактором (точкой притяжения) реформ государственной службы на протяжении всего ХХ века. На деле сделать бюрократию полностью рациональной ни в одной стране не удалось, процесс ограничился становлением более или менее сильной карьерной бюрократии .

Simon H., Smithburg D., Thompson V. Public administration. New York, 1950; Simon H. Administrative Behavior. 3rd ed. New York, 1976 .

Theakston K. Former Prime Ministers in British Politics. London: Palgrave Macmillan, 2010 .

В каждой стране реализация реформ имела особый вектор, т.к. реформаторы не столько осознанно внедряли теоретическую концепцию рациональной бюрократии, сколько подстраивали систему управления под конкретные общественно-экономические условия. Также оказывал влияние опыт других стран, реализовавших данные реформы ранее; здесь речь шла о заимствовании не теорий, а лучшей практики .

Вследствие этого сложился ряд моделей государственной службы, каждая из которых дает представление о наиболее общих характеристиках государственной службы в определенных условиях .

Одна из наиболее авторитетных классификаций национальных моделей принадлежит Б.Г. Питерсу. Он выделяет ряд административных моделей, каждая из которых отражает особенности взаимодействия государственной службы с политической властью и обществом с учетом исторически сложившихся ценностей, внутреннего устройства аппарата и норм права.1 Питерс и его последователи В. Лапуенте, К. Данхлстром, П. Ким выделили англо-американскую, наполеоновскую, скандинавскую, германскую, китайскую, японскую и корейскую административные модели .

Подобная классификация находит сторонников и в нашей стране.2 Недостатком административных моделей является их статический характер, не соответствующий реальному процессу реформирования политических систем и систем государственной службы. Кроме того, объединяются страны с различными политическими традициями (например, Франция и Италия отнесены к наполеоновской модели) .

Для преодоления указанных недостатков нами предложено выделять политико-ретроспективные модели государственной службы. Они определяются как совокупность характеристик, которые определяют уникальную особенность государственной службы каждой страны в конкретную историческую эпоху. Модель позволяет осуществлять Peters B.G. Managing Horizontal Government // Public Administration. 2008. № 2. Р. 11-30 .

Божья-Воля А.А. Система оценки и стимулирование результативности деятельности государственных служащих: дис. … канд. экон. наук. М.: НИУ ВШЭ, 2012 .

сопоставления института государственной службы поверх правовых различий и национальных границ .

Каждая модель включает три элемента:

1) Ценности – морально-этические нормы конкретного общества, разделяемые представителями бюрократии, а также совокупность собственных корпоративных норм данного института. Специфика норм в каждой модели определяется как особенностями национального менталитета, так и степенью обособленности института госслужбы от прочих институтов общества, а также уровнем фрагментации, стратификации общества. Чем меньше ценностный конфликт между нормами иных институтов и института государственной бюрократии, тем выше степень ее открытости, интеграции в общественную структуру. Это обстоятельство определяет способность института бюрократии к саморазвитию и восприятию политических импульсов к реформированию извне .

2) Приоритеты – стратегические ориентиры институциональной трансформации бюрократии, формируемые либо самой бюрократией, либо политическими лидерами (в том числе с привлечением сторонних экспертовтехнократов), либо общественными группами влияния (крупный бизнес, институты гражданского общества и иные стейкхолдеры). Приоритеты могут быть долгосрочными, средне- и краткосрочными, формализованными, слабо формализованными и неформальными. Приоритеты не должны игнорировать ценностную составляющую институтов общества и, в идеале, должны быть взаимно увязаны с общими политическими приоритетами развития страны. В этом случае бюрократия способна выступать в качестве агента изменений при проведении преобразований в иных сферах. Однако зачастую в отсутствие четко сформулированных политических приоритетов или в условиях существенного расхождения между ценностями бюрократии и ценностями иных институтов общества, бюрократия сама определяет приоритеты своего развития и вносит коррективы в приоритеты, заданные на политическом уровне. В такой ситуации речь идет о торможении преобразований и усилении изоляции института госслужбы от процессов в обществе .

3) Организационно-правовые рамки – формальное выражение ценностей и приоритетов в виде нормативных актов, должностной и организационной структуры органов власти, требований к должностям госслужбы. Именно данный элемент институциональной модели выделялся как основной в рамках традиционного (раннего) институционализма, когда формальные нормы рассматривались изолированно от неформальных, а внешние цели в отрыве от собственных целей и интересов конкретного института общества. Сегодня очевидно, что организационно-правовые рамки далеко не исчерпывают характеристики института бюрократии .

Сочетание трех элементов формирует самостоятельную модель, а выпадение каждого элемента приводит к распаду одной модели и началу формирования следующей. Мы не приводим универсальной классификации моделей государственной службы всех стран. Модели для российской государственной службы описаны в данной работе отдельно .

По другой распространенной классификации выделяются континентальная, англосаксонская и исламская модели государственной службы. В рамках первой модели, иначе называемой романо-германской, государственная служба в значительной степени деполитизирована и соответствует развитой карьерной бюрократии. В рамках второй модели государственные служащие низшего звена в правовом отношении близки к служащим фирм и почти не испытывают на себе политического влияния, а высшие государственные служащие напрямую взаимодействуют с политическими руководителями и являются политическими назначенцами .

Здесь наиболее ярко проявляются тенденции политического патроната .

Третья модель является теологической и отвечает цивилизационным особенностям исламских государств .

Ф. Риггс предложил определять модели государственной службы через сочетание параметров ее политизации и партийности. Партийность означает зависимость карьеры чиновников от воли политических руководителей, а политизация означает, напротив, способность аппарата государственных служащих поставить политическую элиту под свой контроль.1 Если государственный аппарат подконтролен политической элите, и оба они неподконтрольны обществу, то ни политическая элита, ни государственный аппарат не нуждаются в измеримой системе оценке эффективности. Единственным критерием эффективности работы аппарата при таком подходе является удовлетворенность политической элиты. Когда не государственный аппарат подконтролен политической элите, а напротив, сама политическая элита зависима от государственного аппарата, действует, по сути, та же закономерность. Критериев эффективности для аппарата не существует, кроме «круговой поруки», поддержки корпоративизма .

Критерий эффективности устанавливается уже для политической элиты, которая призвана создавать законодательные рамки, при которых административная элита будет чувствовать себя относительно свободно. В действительности обе описанных ситуации не исключают друг друга и существуют в большинстве стран мира в диалектическом единстве. Так, Дж .

Эбербах с соавторами указывают на то, что в ходе трансформации политических систем стирается грань между политиками и чиновниками.2 Государственная служба с сильной партийностью может определяться как политическая, партийная, патронатная или номенклатурная. Высокая политизация (в понимании Риггса) позволяет именовать модель карьерной, административной, должностной, закрытой, элитной или корпоративной .

Модель государственной службы в условиях политических изменений в стране претерпевает трансформации, характер которых довольно убедительно описан Ш. Эйзенштадтом. 3 Он выделял традиционную модель, характеризующуюся односторонней зависимостью государственных Riggs F. Presidentialism versus Public Administration Reviewliamentarism: Implications for Representativeness and Legitimacy // International Political Science Review. 1997. Vol. 18. No 3. P. 274-275 .

Aberbach J.D., Putnam R.D., Rockman B.A. Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Cambridge:

Harvard University Press; 1981 .

Эйзенштадт Ш. Срывы модернизации // Неприкосновенный запас. 2010. № 6. С. 5-12 .

служащих от политического руководства; модернизационную модель, отмеченную ориентацией бюрократии на общественные цели и подконтрольную обществу. Также выделена транзиторная модель, в рамках которой бюрократия ориентирована сама на себя, т.к. уже вышла из-под контроля политической власти, но еще не подконтрольна обществу .

Последняя модель логически перекликается с актуальным для современной России неопатримониализмом, при котором модернизационные процессы в результате сопротивления влиятельных акторов сопровождаются длительным сохранением устаревших рентоориентированных институтов.1 Таким образом, в науку постепенно пришло понимание того, что идеальная модель или концепция государственной службы невозможна .

Госслужба эволюционирует вместе с обществом и должна подстраиваться под его изменяющиеся потребности. При этом речь не только о потребностях общества в целом, но и об интересах его отдельных элементов .

Существование кадровой бюрократии до известных пределов соответствует интересам политического руководства, т.к. государственные служащие самостоятельно решают все задачи управления, позволяя политикам не вникать в технические вопросы и сконцентрироваться на более привычной для них сфере политической коммуникации. При этом политики находятся в более уязвимом положении, потому что именно им приходится отвечать перед обществом за провалы в управлении. В ответ они перекладывают вину в глазах общества на безответственную бюрократию .

Вместе с тем, снижение доверия общества к институту государственной службы влечет падение легитимности власти в целом.2 Достоинства концепции рациональной бюрократии оборачиваются недостатками карьерной бюрократии: разделение труда приводит к росту численности, а высокий статус ведет к росту издержек. М. Крозье

Гельман В.Я. Модернизация, институты и «порочный круг» постсоветского неопатримониализма. СПб.:

Европейский университет, 2015 .

Doberstein C. Whom Do Bureaucrats Believe? A Randomized Controlled Experiment Testing Perceptions of Credibility of Policy Research // Policy Studies Journal. 2017. Vol. 45. No 2. Р. 384–405 .

сформулировал основную дилемму бюрократии, состоящую в том, что чем уровень ее институциональной организации выше, тем более она склонна решать внутриаппаратные, а не реальные проблемы. Преобладание внутренних целей над внешними делает бюрократическую систему неспособной видеть свои ошибки и исправлять их. Главный вывод отсюда состоит в принципиальной неспособности бюрократии к саморазвитию при почти неограниченной способности к самосохранению .

К. Маркс писал, что бюрократия «считает себя конечной целью собственность.1 государства», воспринимает его как свою частную Впоследствии к сходным выводам о «смещении целей» пришел Р. Мертон.2 Э. Дюркгейм указывал, что при господстве бюрократии механизм принятия решений утрачивает предсказуемость и приобретает спонтанный и волюнтаристский характер.3 Как дисфункциональную систему бюрократию описывали А. Веблен, Д. Дьюи, Т. Уорнотт и др .

Технический прогресс конца XIX – начала ХХ в. обусловил создание теории рациональной бюрократии, отвечавшей требованиям централизации и профессионализации в государственном управлении и менеджменте. Для того времени карьерная бюрократия представлялось благом в сравнении с патронатными системами коррумпированных политических назначенцев .

К середине ХХ в. начал вырабатываться новый подход к рассмотрению бюрократии.4 Предпосылкой служили труды Дж. Локка и А. Смита о повышения эффективности деятельности организаций за счет конкуренции .

Основная идея состояла в том, что без контроля со стороны экономических и политических институтов общества бюрократия склонна максимизировать издержки. В условиях формировавшегося в тот период постиндустриального общества произошло переориентация бюрократии с исполнения регламентов на оказание услуг гражданам и организациям. За основу для заимствования Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.1. М.: Политиздат, 1974. С. 271-272 .

Мертон Р.К. Социальная теория и социальная структура. М.: АСТ, 2006 .

Durkheim E. The division of Labor in Society. New York, 1933 .

Tullock G. The Politics of Bureaucracy. New York: Public Affairs Press, 1965 .

были взяты принципы коммерческого управления, поэтому модель получила название государственного менеджмента (New Public Management).1 Роль государства при рыночной экономике сводится к обеспечению «правил игры» и защите прав собственности (модель laissez-faire),2 чему соответствует антрепренерский тип политико-административной системы. В XIX в. данное направление развили либертарианцы. Например, Г. Молинари утверждал, что рынок в отсутствие монополии может эффективно оказывать любые услуги, в том числе традиционно присущие государству .

В ХХ в. идеи о «невидимой руке рынка» разрабатывали анархокапиталисты из австрийской школы Л. Мизес, Ф. Хайек, а Й. Шумпетер в противовес статическим концепциям неоклассиков исследовал динамические процессы развития капитализма.3 Исследователи, действовавшие с позиций теории общественного выбора и неоинституционализма, ставших мейнстримом в послевоенной западной экономике (Дж. Бьюкенен), доказывали, что взаимоотношения в обществе могут быть описаны как политический рынок, то есть обмен благами между участниками, выступающими по отношению друг к другу как экономические агенты.4 Для второй половины ХХ в. характерен экономический империализм, т.е. проникновение экономических теорий в общественные науки. Появилось понятие политической и административной ренты – использования властных полномочий для получения экономических благ. Рента воспринимается как вид транзакционных издержек, снижающих эффективность экономики. В центре внимания теоретиков государственного менеджмента – представителей виргинской экономической школы Г. Таллока, У. Нисканена, П. Данливи, Д. Ли – находилась политическая роль бюрократии и ее вклад в Dunleavy P., Hood C. From Old Public-Administration to New Public Management // Public Money & Management. 1994. Vol. 14. No 3. P. 9-16 .

Elias L.K. Is Adam Smith Liberal? // Journal of Institutional and Theoretical Economics. 2002. Vol. 158. No 4. P .

664-694 .

Шумпетер Й. Теория экономического развития. М.: ЭКСМО, 2007 .

Dunleavy P. Democracy, Bureaucracy and Public Choice. Hemel Hempstead, 1991 .

Ивлева Г.Ю. «Экономический империализм» и эффективность государственной службы // Государственная служба. 2012. № 5. С. 5-12 .

общественно-экономическое развитие. Ими указывалось, что органы государственного управления не производят реальных благ, но участвуют в их потреблении, поэтому существование большого полновластного аппарата ложится бременем на экономику. Органы государственного управления не зарабатывают денег, а получают бюджет извне; при этом они ориентированы не на результат, а на увеличение расходов. Кроме того, государственная бюрократия функционирует в неконкурентной среде, что обусловливает ее неэффективность по сравнению с субъектами рынка.1

Предложения сторонников менеджеризма сводятся к следующему:

- ограничение вмешательства государства в экономику теми сферами, в которых затруднено рыночное саморегулирование;

- децентрализация и передача полномочий на местный уровень;

- замещение органов власти саморегулируемыми, некоммерческими и негосударственными организациями (СРО, НКО, НГО);

- конкуренция государственных и негосударственных организаций;

- рассмотрение государства как поставщика услуг и отделение политических функций от функций обслуживания клиентов;

- сокращение неэффективных бюджетных расходов .

С конца 1970-х гг. в ряде западных стран прошли реформы, направленные на приватизацию в государственном секторе (рейганомика, тетчеризм). В организациях, оставшихся государственными, происходило сближение принципов деятельности с коммерческим сектором .

Приоритетами реформ государственной бюрократии в тот период стало внедрение концепции публичных услуг, переход на срочные трудовые контракты, оценка и оплата чиновников по достигнутым ключевым показателям эффективности. Усилилась зависимость госслужащих как от граждан, выступавших в качестве клиентов, так и от политических Niskanen W.A. Bureaucracy and Representative Government. Aldine-Atherton, 1971; Niskanen W.A. Bureaucracy and Public Economics. Cheltenham: Edward Elgar, 1996 .

руководителей, принимавших решения о найме и увольнении служащих .

Стабильная занятость в государственном секторе ушла в прошлое .

Государственный менеджмент как концепция не строился на отрицании рациональной бюрократии, а воспринял многие ее элементы (разделение труда, профессионализация, меритократия). Принцип иерархичности в рамках новой концепции выразился в функциональном разделении государственных органов на регулирующие (министерства) и оказывающие услуг (агентства). Последние должны были стать негосударственными и конкурировать за конечного потребителя услуги .

Таким образом, государство утрачивало свое монопольное положение и начинало действовать по общим правилам с другими агентами .

В рамках менеджеризма произошел отказ от принципа безличности и замененной ориентацией на результат.1 От государственных служащих отныне требовалась не слепое выполнения инструкций, а ориентация на клиента, что, однако, не снижало требований к их профессионализму .

Государственный менеджмент был мейнстримом в теории управления с 1960-х гг., когда был теоретически обоснован, до начала XXI в., когда проведенные во многих странах реформы выявили противоречия концепции .

Основное внутреннее противоречие менеджеризма заключается в различиях между государственным управлением и менеджментом фирм:

- Сущность государства состоит не в максимизации прибыли (экономическая эффективность), а в обеспечении сбалансированного развития общества (социальная справедливость).2

- Обладая монополией на принятие законов, государство априори действует в неконкурентной среде, не имеющей рыночного эквивалента .

- Отношение государства к гражданам как к клиентам, получателям услуг, подрывает основы демократического общества .

Брюйн Х. Управление по результатам в государственном секторе. М.: ИКСИ, 2005 .

Eikenberry A.M., Drapal K.J. The Marketization of the Nonprofit Sector: Civil Society at Risk? // Public Administration Review. 2004. Vol. 64. No 2. P. 132-140 .

Менеджеризм в государственно управлении породил новые проблемы .

Среди них замена полновластной национальной бюрократии транснациональными структурами ООН, Евросоюза или корпорациямимонополистами. Получающаяся система управления названа Дж. Олсеном «суперрыночным государством».1 Кроме того, восприятие граждан в качестве клиентов способствовало снижению роли демократических ценностей в обществе, а государственные органы утратили контроль над многими важными сферами управления (например, концептуальное целеполагание) .

Создание вследствие приватизации государственных функций новых рынков породило необходимость контроля над ними и рост контролирующих органов. Вместо централизованной системы управления возникла громоздкая совокупность государственных, квазигосударственных и окологосударственных образований, дублирующих друг друга. Прозрачность и подотчетность этих структур гражданскому обществу вызывает сомнения, как и то, что они эффективнее прежней системы .

На государственной службе менеджеризм вызывает рост коррупции вследствие размывания корпоративной морали служения, «диффузии ценностей». Расширение свободы в принятии решений для руководителей государственной службы влечет злоупотребления инициативностью .

Растет зависимость государственных служащих от политических руководителей, т.к. именно они устанавливают показатели результативности и принимают решение о продлении или расторжении контракта с чиновником. Если карьерный бюрократ служил интересам своей корпорации, то руководитель в системе государственного менеджмента служит политическим лидерам. Происходит частичный возврат к патронатной системе политических назначенцев, а интересы общества продолжают игнорироваться.2 Olsen J.P. Administrative Reform and Theories of Organization. In: Organizing Governance: Governing Organizations. University of Pittsburgh Press, 1988. P. 233–254 .

Bumgarner J., Newswander C. The Irony of NPM. The Inevitable Extension of the Role of the American State // American Review of Public Administration. 2009. Vol. 39. No 2. P. 189-207 .

Руководители чаще назначаются не из среды госслужащих, а со стороны, например, из коммерческого сектора («принцип вращающейся двери»). В низовом звене происходит отрицательная селекция, т.к. исчезает возможность сделать карьеру и войти в элиту. Снижается престижность государственной службы. Ослабление корпоративной организации приводит к тому, что госслужащим не разъясняются цели и направления государственной политики, и они действуют в условиях неопределённости.1 На рубеже тысячелетий развернулась дискуссия по поводу границ применимости государственного менеджмента. Одни авторы считают данную концепцию построенным на единой идеологии комплексом качественных изменений системы государственного управления.2 Другие эксперты указывают, что это не идеология, а совокупность технологий, применение которых не всегда связано с развитием демократии.3 Сформулирован ряд заблуждений технократизма, каждое из которых снижает общий эффект от реформ в государственном управлении:4

- абсолютизация необходимости достижения цели (при этом усилия могут быть направлены на достижение вредной или бесполезной цели);

- абсолютизация возможности достижения цели (игнорирование объективного исторического контекста, в котором происходит управление);

- рассмотрение отрицательной обратной связи как помехи управлению;

- абсолютизация возможностей управления и недооценка факторов саморегуляции в социальных системах;

- перенос на эволюционные социальные системы подходов к управлению, свойственных статичным искусственным системам;

Vakkuri, J. Struggling with Ambiguity: Public Managers as Users of NPM-Oriented Management Instruments // Public Administration. 2010. Vol. 88. No 4. P. 999-1024 .

Мое R.C. The "Reinventing Government" Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences // Public Administration Review. 1994. Vol. 54. No 1. P. 739–777; Drechsler W. The Rise and Demise of the New Public Management // Post-Autistic Economics Review. 2005. No 33. P. 17–28 .

Peters G.B., Pierre J. Governance without Governing? Rethinking Public Administration // Journal of Public Administration Research and Theory. 1998. Vol. 8. No 2. P. 223–243; Peters G.B. The future of governing. 2nd ed .

Lawrence: University Press of Kanzas, 2001 .

Esmark A. Maybe It Is Time to Rediscover Technocracy? An Old Framework for a New Analysis of Administrative Reforms in the Governance Era // Journal of Public Administration Research and Theory. 2017. Vol .

27. No 3. P. 501–516 .

- приписывание свойств субъектности (наличие памяти, воли, разума) только управленческой, но не управляемой подсистеме;

- попытки изменения культурно-исторических феноменов (ценностей, мировоззрения) обычными средствами управления .

Можно утверждать, что попытки рационализации государственного управления на базе концепции менеджеризма не дали ожидаемых результатов так же, как ранее их не дала бюрократическая концепция .

Практики государственного управления сегодня стремятся добиться успеха путем конвергенции обеих концепций. Так, британский эксперт М .

Барбер указывает, что эффективным методом перехода к высокому качеству государственных услуг являются директивное управление, регламентация и контроль, характерные для традиционной бюрократической модели. Далее создаются «квазирынки», порождающие у исполнителей искусственную конкуренцию по поводу оказываемых услуг. Децентрализация является третьим этапом, при котором пользователи услуг оценивают их качество и мотивируют этим исполнителей повышать результативность своей работы.1 Таким образом, концептуальные рамки государственного менеджмента размываются.2 В качестве преемственной концепции рассматривается общественно-государственное управление (Good Governance) .

Возникновение данной концепции стало следствием внутреннего противоречия либерального учения о «правах человека», являющегося инкарнацией философской категории антропоцентризма – возведения человек в центр мироздания. Данное учение основано на преобладании декларируемого равенства прав над реальным равенством возможностей .

Дж. Роулзу принадлежит теория разбалансировке в современном государстве между эффективностью и справедливостью. Экономически эффективное рыночное государство представляет угрозу для справедливости .

Barber M. Instruction to deliver: Tony Blair, public services и the challenge of achieving targets. L., 2007 .

Goldfinch S., Walli, J. Two Myths of Convergence in Public Management Reform // Public Administration. 2010 .

Vol. 88. No 4. P. 1099-1115 .

Rawls J.A. Theory of Justice. Cambridge: University Press, 1971 .

Современное эффективное государство основано на стандартизации и постоянном сборе данных обо всех сферах жизни общества; оно все глубже проникает в ткань общества, что приводит к росту качества жизни, но сужает сферу автономии индивида. Государство стало массовым, оно мобилизует людей для решения общих задач, апеллируя к рациональности. Однако на деле рациональность индивидов ограниченна, что открывает простор для манипулирования и усиления дисциплинарной власти .

Определенное сочетание эффективности и справедливости дал тип западного государства всеобщего благоденствия (Welfare State). Однако современные европейские государства утрачивают значительную часть суверенитета в пользу наднациональных структур, консервативность их институтов приводит к спаду гражданского участия, а с появлением людей с иными представлениями о справедливости, система норм и ценностей размывается, что хорошо видно на примере миграционного кризиса.1 С другой стороны, без эффективного государства справедливость невозможна, т.к. ее нечем гарантировать.

Без эффективных инструментов управления справедливости угрожает не произвол государства, а анархия.2 По мере развития человека и общества эффективность политического управления снижается и возрастает роль самоорганизации, а поддерживать эффективность публичного управления возможно посредством:

- сокращения управления в пользу самоорганизации (дерегулирование);

- сведения конфликтов, связанных с перераспределением политической власти, в сферу технологического управления (деполитизация);

- повышения разнообразия субъекта управления путем передачи полномочий с центрального уровня на местный уровень (децентрализация);

- увеличения сложности субъекта управления посредством создания новых структур управления и роста числа занятых в нем (бюрократизация);

Greve B. Welfare and Welfare State: Present and Future. London: Routledge, 2014 .

Тимофеев И.Н. Дилеммы государства в современном мировом порядке // Вестник МГИМО-Университета .

2016. № 1 (46). С. 20-41 .

- снижения разнообразия объекта управления посредством усиления контроля над самоорганизацией общества (этатизация);

- усиления мер принуждения (мобилизация) .

Дерегулирование, деполитизация и децентрализация имеют преимущества в длительной перспективе и могут рассматриваться как интенсивные механизмы. Обратной стороной может стать снижение управляемости и контроля над обществом со стороны политической элиты .

Бюрократизация, этатизация и мобилизация могут рассматриваться как временные меры, имеющие экстенсивный характер. Оборотной стороной этих механизмов является искусственное упрощение общества, снижение в нем возможностей к саморегуляции, способности к самостоятельному развитию и понижение общей устойчивости системы в глобальном мире .

Термин Governance используется с конца 1990-х гг. в документах многих международных организаций. В то же время его теоретическое обоснование остается весьма слабым. Сущность данной концепции, которую можно перевести на русский язык как общественно-государственное управление, состоит в максимальном вовлечении широких слоев граждан в разработку и принятие общественно значимых решений, производство и обмен социальными благами. Органы власти при данной модели действуют на принципах подотчетности гражданскому обществу и ориентированы на обеспечение согласованного взаимодействия всех общественных групп.2 В современной политической литературе используется ряд подходов для описания сущности происходящих изменений .

Концепция «умного регулирования» (smart regulation) предполагает наличие институтов, обеспечивающих обратные связи между субъектами и объектами управления.3 Это сравнительно новый тип представительства интересов, формирующий инфраструктуру открытого (большого) Kaufmann D., Kraay A., Mastruzzi M. The Worldwide Governance Indicators: Methodology and Analytical Issues. Washington: World Bank, 2010; The IMF's Approach to Promoting Good Governance and Combating Corruption: Guide. New York: International Monetary Fund, 2005 .

Heritier P., Silvestri P. (Eds.) Good government, Governance, Human complexity. Firenze, 2012 .

Kettl D.F. The Politics of the Administrative Process. Washington: SAGE, 2012 .

правительства, основанного на вовлечении в сбор и анализ информации, обсуждение и выработку решений множества людей, представляющих весь спектр мнений. Здесь присутствуют такие инструменты, как оценка с участием экспертов регулирующих воздействий от принятия правовых актов, общественная экспертиза проектов правовых актов, общественные (публичные) слушания. Реализация концепции способствует росту профессионализма кадров государственной службы, ограничивает их оппортунизм, рационализирует управление и способствует накоплению социального капитала – росту доверия общества к власти .

Концепция «совещательной демократии» (deliberative democracy) предполагает, что граждане участвуют не только в выборе представителей в органы власти, но и имеют возможность влиять на принятие решений в повседневном режиме: государство обнародует планируемые решения и выслушивает мнение заинтересованных групп.1 Применением данной концепции на практике являются ресурсы с онлайн голосованиями по текущим вопросам. Это сокращает дискреционные полномочия бюрократии .

В свою очередь, концепция реформирования с опорой на контекст (path-dependence) связывает проведение преобразований с историей и объекта.2 особенностями реформируемого В современных теориях публичных реформ считается, что реформирование рациональнее проводить, опираясь на особенности уже имеющейся модели. Происходит отказ от традиционного ранее принципа распространения лучшей практики в пользу принципа, основанного на учете подходящих условий (good-Fit).3 Теоретики возлагают большие надежды на новые Governance информационные технологии, обеспечивающие коммуникацию государства Nabatchi, T. Addressing the Citizenship and Democratic Deficits: The Potential of Deliberative Democracy for Public Administration // American Review of Public Administration. 2010. Vol. 40. No 4. P. 376-399 .

Bevir M.M., Rhodes R.W., Weller P.P. Traditions of Governance: Interpreting the changing Role of the Public Sector // Public Administration. 2003. Vol. 81. P. 1-18 .

Levy B. Governance Reform: Getting the Fit Right // Public Administration and Development. 2015. Vol. 35. No

4. P. 238–249 .

и общества. Разработана концепция Digital-Era Governance, описывающая данный аспект.1 В ее основе лежат следующие положения:

реинтеграция (отказ от создания новых органов власти, реинжиниринг внутренних функций, сокращение издержек);

- холизм (клиентоориентация, работа в режиме «одного окна», гибкость межведомственного взаимодействия);

- диджитализация (электронное предоставление услуг, автоматизация управленческих процессов, сокращение посреднических звеньев) .

На раннем этапе Digital-Era Governance вовлекает в себя социальные сети, онлайн-процессы и облачные вычисления. Второй этап предполагает создание интеллектуальных центров предоставления услуг, интеграцию государственной и общественной инфраструктуры, развитие технологий аутсорсинга. Это позволит полностью перевести ряд органов власти к цифровому функционированию и сократить административный аппарат .

Результатом всех изменений будет превращение производства публичных услуг в двусторонний процесс взаимодействия государства и граждан .

Вместе с тем, положительный эффект от технологических изменений не влечет автоматического изменения модели государственного управления .

Эксперты отмечают, что быстрая технологическая модернизация управления способствует опережающему росту инструментария для общественного контроля над бюрократией по отношению к его реальной востребованности.2

Предпосылками реформ госслужбы в духе общественногосударственного управления являются:

- Социальные сети (network), участники которых действуют на профессиональной основе, являются волонтерами, что задает особый формат кадровой политики. Выделяют многоцентровые (партнёрские), с единым Dunleavy P., Margetts H., Bastow S., Tinkler J. New Public Management is Dead – Long Live Digital-Era Governance // Journal of PA Research and Theory. 2006. Vol. 16. No 3. P. 467-494 .

Якобсон Л.И. Реформа государственной службы: интересы и приоритеты // Общественные науки и современность. 2002. № 3. С. 5-22 .

центром (лидерские) и иерархические (административные) управленческие сети.1



Pages:   || 2 | 3 |

Похожие работы:

«КАШТАНОВА СОФЬЯ МИХАЙЛОВНА ТРАНСГРЕССИЯ КАК СОЦИАЛЬНО-ФИЛОСОФСКОЕ ПОНЯТИЕ Специальность 09.00.11. – социальная философия Диссертация на соискание ученой степени кандидата философских наук Научный руководитель: кандидат философских наук, доцент Краснухина Елена Константинов...»

«ПОДБЕРЕЗКИНА ОЛЬГА АЛЕКСЕЕВНА ЭВОЛЮЦИЯ ЗНАЧЕНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ТРАНСПОРТНЫХ КОРИДОРОВ В МИРОВОЙ ПОЛИТИКЕ НА ПРИМЕРЕ РОССИИ 23.00.04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития Диссертация на соискание ученой...»

«ДОМБРОВСКАЯ Анна Юрьевна СОЦИАЛЬНАЯ АДАПТАЦИЯ ЛЮДЕЙ С ОГРАНИЧЕННЫМИ ВОЗМОЖНОСТЯМИ ЗДОРОВЬЯ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ Специальность: 22.00.04 – Социальная структура, социальные институты и процессы Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук Научный консультан...»

«НЕВАЕВА ДИНАРА АЛИЕВНА СОЦИАЛЬНАЯ ЭКСКЛЮЗИЯ ЛИЦ ПОЖИЛОГО ВОЗРАСТА (ПО РЕЗУЛЬТАТАМ СОЦИОЛОГИЧЕСКИХ ИССЛЕДОВАНИЙ В АЛТАЙСКОМ КРАЕ) 22.00.04 – Социальная структура, социальные институты и процессы Диссертация на соискание ученой степени кандидата...»

«Нери Монтейро Аргус Сесил Драматургия Нельсона Родригеса и ее роль в бразильском театре ХХ XXI века Специальность 17.01.01 – Театральное искусство Диссертация на соискание степени Кандидата искусствоведения Научный руководитель: доктор искусствоведения, профессор Силюнас Видмант...»

«КУДРЯКОВ ИЛЬЯ ОЛЕГОВИЧ СОЦИАЛЬНАЯ СТРУКТУРАЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ДОНСКОГО КАЗАЧЕСТВА 22.00.04 – Социальная структура, социальные институты и процессы (социологические науки) ДИССЕРТАЦИЯ на соискание ученой степени кандидата социологических наук...»

«Небольсина Мария Александровна РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЧАСТНЫХ ВОЕННЫХ И ОХРАННЫХ КОМПАНИЙ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ ПОЛИТИКИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ И МИРОВЫХ ДЕРЖАВ Специальность 23.00.04 Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального...»

«Сергеев Игорь Сергеевич ФРАКТАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ЗЕМНОЙ ПОВЕРХНОСТИ И ЕЕ СВЯЗЬ СО СТРОЕНИЕМ ЗЕМНОЙ КОРЫ (НА ПРИМЕРЕ СЕВЕРО-ЗАПАДА АРХАНГЕЛЬСКОЙ ОБЛАСТИ) Специальность 25.00.25 – Геоморфология и эволюционная география Дис...»

«ЛАРИОНОВ Евгений Анатольевич НАЦИОНАЛЬНЫЕ НОВОСТНЫЕ СЕТИ КАК АКТОР СОВРЕМЕННЫХ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (НА ПРИМЕРЕ CNN И RUSSIA TODAY) Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук по специальности 23.00.04 Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития...»

«ЗАКЛЮЧЕНИЕ ДИССЕРТАЦИОННОГО СОВЕТА Д 209.002.02 (ПОЛИТИЧЕСКИЕ НАУКИ) НА БАЗЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО БЮДЖЕТНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ "МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ) МИНИСТЕРСТВА ИНОСТРАННЫХ ДЕЛ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ" ПО ДИССЕРТАЦИИ НА СОИСКАНИЕ УЧЕНОЙ СТЕПЕНИ КАНДИДАТА ПОЛИТИЧЕСКИХ НАУК. ат...»

«ВОЙНОВ Алексей Сергеевич ФАБРИКИ МЫСЛИ В СТРУКТУРЕ ПРИНЯТИЯ ПОЛИТИЧЕСКИХ РЕШЕНИЙ В СОВРЕМЕННОМ ГОСУДАРСТВЕ: СРАВНИТЕЛЬНЫЙ АНАЛИЗ Специальность: 23.00.02 – Политические институты, процессы и технологии...»

«КАМЕНЕВА Татьяна Николаевна ТРАНСФОРМАЦИЯ СЕМЕЙНО-БРАЧНЫХ ПРАКТИК В РОССИЙСКОМ ОБЩЕСТВЕ РИСКА Специальность: 22.00.04 Социальная структура, социальные институты и процессы Диссертация на соискание ученой степени доктора социологических наук Научный консультант: доктор социологических наук...»

«ШЕМЯКИНА ЕКАТЕРИНА ВИКТОРОВНА СОЦИАЛЬНЫЙ СМЫСЛ ЖЕСТА: ФИЛОСОФСКИЙ АНАЛИЗ Специальность 09.00.11. – социальная философия Диссертация на соискание ученой степени кандидата философских наук Научный руководитель: доктор философских наук, профессор Константин Семёнович Пигров Санк...»

«ВАСИЛЬЕВ Евсей Владимирович ЭВОЛЮЦИЯ ВНЕШНЕПОЛИТИЧЕСКОЙ СТРАТЕГИИ БЕЛОРУССИИ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ Специальность 23.00.04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития Диссертация на соискание ученой степени кандидата политических наук Научный руководитель д. ю. н., профессор Х...»

«МОИСЕЕВА Валентина Ильинична Элиас Лённрот и зарождение карело-финской этномузыкологии Специальность 17.00.02 – музыкальное искусство Диссертация на соискание ученой степени кандидата и...»

«ЧЕЛЕНКОВА ИНЕССА ЮРЬЕВНА КОРПОРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ КАК СИСТЕМА СОЦИАЛЬНЫХ ВЗАИМОДЕЙСТВИЙ Специальность 22.00.08 – Социология управления Диссертация на соискание ученой степени кандидата социологических наук Научный руководитель: доктор соц...»

«Суслов Сергей Игоревич СЕТЕВЫЕ АГЕНТЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ИНТЕРНЕТ КОММУНИКАЦИИ В РУССКОЯЗЫЧНОМ ОНЛАЙН ПРОСТРАНСТВЕ Специальность: 22.00.05 – Политическая социология (социологические науки) Диссерта...»

«Ланге Иван Юрьевич ИНЖЕНЕРНО-ГЕОЛОГИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ И ОЦЕНКА ИЗМЕНЕНИЯ НЕСУЩЕЙ СПОСОБНОСТИ ДИСПЕРСНЫХ ГРУНТОВ ПРИ ИХ КОНТАМИНАЦИИ НЕФТЕПРОДУКТАМИ Специальность 25.00.08 – Инженерная геология, мерзлотоведение и грунтоведение ДИССЕРТАЦИЯ н...»

«АНТЮХОВА ЕКАТЕРИНА АНДРЕЕВНА Подход НАТО к урегулированию конфликтов "арабской весны" 23.00.04 – Политические проблемы международных отношений, глобального и регионального развития Диссертация на соискание ученой степени кандидата политическ...»

«Экз. №_ Килижеков Олег Константинович Закономерности локализации и особенности разведки погребенных россыпей алмазов Средне-Мархинского района (Якутская алмазоносная провинция) Специальность 25.00.11 – геология, поиски и разведка твердых полезных...»

«МАТЛАХОВА ЕКАТЕРИНА ЮРЬЕВНА ВАЛДАЙСКИЙ ТЕРРАСОВЫЙ КОМПЛЕКС В РЕЧНЫХ ДОЛИНАХ ЦЕНТРА ВОСТОЧНОЕВРОПЕЙСКОЙ РАВНИНЫ Диссертация на соискание ученой степени кандидата географических наук по специальности 25.00.25...»

«УДК 778.5.04.072.094 ББК 85.374 М-296 МАРУСЕНКОВ ВЯЧЕСЛАВ ВАЛЕНТИНОВИЧ ИНТЕРПРЕТАЦИЯ СЮЖЕТНО-ОБРАЗНОГО РЯДА ЛИТЕРАТУРНОГО ПРОИЗВЕДЕНИЯ СРЕДСТВАМИ КИНОИСКУССТВА Специальность 17.00.03 "Кино...»








 
2018 www.new.pdfm.ru - «Бесплатная электронная библиотека - собрание документов»

Материалы этого сайта размещены для ознакомления, все права принадлежат их авторам.
Если Вы не согласны с тем, что Ваш материал размещён на этом сайте, пожалуйста, напишите нам, мы в течении 1-2 рабочих дней удалим его.